再谈法官不能解释法律
——关于法官解释法律、规则的不确定性等问题的讨论续,法理不能代替法律,哲学不能代替现实(八)
关于法律的不确定性因而法官要解释法律,新月和法盲人与我展开了一场讨论。他们的观点是,由于法律存在不确定性,因而法官要解释法律。
新月找到的理论上的依据是哈特。新月写道,哈特指出,由于我们的语言本身存在着“核心部分”和“边缘地带”,因此规则的不确定性几乎是必然存在的。其实践的依据是对许霆、梁丽、邓玉娇等案件法官有法律解释权。因为许霆案件,若严格依照法律的规定进行审理和判决,只能判决无罪。若加上法官的解释,当然是解释为有罪就是有罪,解释为无罪就是无罪。
法官解释法律,实际上在法律的明确的文字规定之外新增加了法律的内容,等于是新的立法。但是,第一,法律并没有赋予法官解释法律的权力,即使是最高法院的司法解释,自已规定为这种司法解释是“法律”,也没有得到全国人大或人大常委会的授权。第二,在这几个案件中,法官在判决书中做出的自己的解释,并没有法律的依据,因而这几个案件虽已结案,但仍是一再受到人们的追问。第三,我一再的观点认为,任何人都有义务为自己的观点作出证明。警察怀疑某人,他们进行调查、收集证据就是对自己的观点加以证明。检方审查起诉,就是审查警方移送的犯罪资料是否齐全,警方的是否对自己的主张有充分的证明。检方向法院提起公诉,又要负起证明犯罪事实的责任。同理,法官在庭审里时是在查明事实,接下来他就要根据法律的规定作出判决。判决,就是法官对某一案件的观点。法官作出判决,法官就有义务对自己的判决作出证明。
在欧洲大陆早期国家专制性较强的时期,法官不必以判决理由来确立具有约束力的判例。在德国,法官泄漏判案理由即使不受到处罚,也会被认为不大妥当。但是,到了近代,由于启蒙运动,人权、自由、民主等观点的普及,欧洲大陆各国陆续确立了裁判要说明理由的做法。法国于1810年颁行的法律规定:“不包括裁判理由的判决无效。”[1] 对此,勒内•达维德指出:“判决必须说明理由这一原则今天极为牢固地树立了,在意大利,宪法本身就此作了规定。”[2]
英美普通法系的传统与大陆法系各国不同,英国法历来有说明判决理由的传统。美国法院的判决非常强调法官对案情的努力思考和清晰的文字描述。美国联邦法院法官中心的《法官写作手册》中认为:“书面文字连接法院和公众。除了很少的例外情况,法院是通过司法判决同当事人、律师、其他法院和整个社会联系和沟通的。不管法院的法定和宪法地位如何,最终的书面文字是法院权威的源泉和衡量标准。因此,判决正确还是不够的——它还必须是公正的、合理的、容易让人理解的。司法判决的任务是向整个社会解释,说明该判决是根据原则作出的好的判决,并说服整个社会,使公众满意。”
说明判决的理由,对判决作出证明,是西方大陆法系和英美法系法官共同的特征。中国现代的法治体系是从欧洲大陆学来的,然“橘生淮南则为橘,生于淮北则为枳,叶徒相似,其实味不同。所以然者何?水土异也。”[3] 西方已经到了议会政治、三权分立、人权至上、民主普及、自由主义的时代,西方国家近几百年来一直有这样的理念:公民是国家的主人,国王和政府是仆人。国家不等于政府,人民的总体才构成国家。政府只相当于股份公司的经理班子,是国家和人民的代理人。政府有错误时人民有批评的权利,人民有非暴力反抗的传统。一旦政府彻底地脱离了人民,人民就有权力也有义务起来反抗政府,推翻旧的政府,建立一个新的真正代表人民利益的政府。
中国虽然按秉承马克思主义,但并没有完全掌握马克思主义的精髓。因而中国学习马克思主义推翻旧政权的理论,“枪杆子里面出政权”,但建立政权后却成了唯一的不能更替的人民的代表。在很多时候却是脱离了人民,实质上在很大程度上更是秉承了中国传统的集权政治。中国传统的政治理念是,皇帝是上天派来统治人民的,是真龙天子。“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”[4]。谁反对政府,谁就是反对皇帝,就是犯了大罪。在这样的政治体制下的司法制度,自然是充满了集权与专制。反映到法官判决书上的表现就是法官并不说理,或者至少是并不充分地说理。
唐文的著作《法官判案如何讲理——裁判文书说理研究与应用》一书对我国法院判决普通不说理,或说理不充分、不明了作了详细的研究。
所谓说理,实质上就是对自己的观点作出论证。法官不说理,就是对自己的观点和判决不论证。以备受争议的邓玉娇案判决书为例,其基本内容是,检察院指控、被告人辩称、法院查明的事实、证据罗列、法院结论(“法院认为”部分)、判决。这几个部分本应当是有机联系,但在这个判决书中存在严重的断裂。“法院查明”的事实并没有具体的证据相对应,只是笼统地罗列证据。否定被告人辩护意见并没有说出强有力的理由。法院结论是无源之水,无本之木,因而其判决也是苍白的。
法院结论部分内容的顺序是这样的:第一步,确立邓玉娇故意伤害罪成立;第二步,邓玉娇防卫过当构成犯罪;第三步,邓玉娇有减轻处罚的情节因而免除处罚。
这在逻辑上是根本说不通的,换句话说,这个判决书根本没有对自己的结论作出严格的合乎法律规定和逻辑的证明,即这个判决书根本没有说理。其第一步,没有说明为什么邓玉娇自卫的行为就是故意伤害罪,到底是故意伤害别人犯罪,还是自卫致人死亡。第二步,没有说明邓玉娇在当时三个男人欲强暴她的紧急的情况下如何才能够防卫不过当,怎样就是过当,界限在哪时。为什么邓玉娇的反抗行为不属于刑法第20条第三款规定之“对正在进行……强奸的暴力犯罪,采取防卫行为,造成不法侵害人伤亡的,不属于防卫过当”,为什么当时的紧急情况不属于“正在进行强奸”的未遂行为。第三步,没有说明既然是故意伤害致人死亡了为什么要免除处罚。我国刑法第234规定,“故意伤害他人身体的……致人死亡……处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”,判决书没有说清楚为什么部分行为责任能力人、防卫过当、自首等这些仅仅是减轻处罚的情节,在如此的重罪情况下成为免除处罚的理由。
在具体与我讨论的时候,新月运用了一种较好的辩论术,即当我逐条的论述他的观点及所引用的例证时,他回答道,我没有抓住他的主要观点,只要他引证的事例上兜圈子。事实上,他的例证是证明自己观点的,若他的事例站不脚,观点如何成立。皮之不存,毛将焉附?
法盲人则是走了另外一条路,即在我的追问之下,把“法官解释法律”改为“法官理解法律”。
新月是快枪手,法盲人写的速度也不慢,唯我写作既不快,写作时间又少,使得我对他们的回答慢了一些,近来我们之间的“火药味”似乎淡了一些。但是关于这个问题,讨论并没有结束。我与法盲人展开了关于法官在诉讼活动中如何解释法律、遵守法律的讨论,讨论是由炒冷饭,即对许霆案件的讨论引发的[5]。我的主要观点是:一、法律并不必然被解释,法律被解释实属无奈之举。二、刑事司法活动中一定要严格地执行法律的规定,法官不能自己创造刑事法律,他只能遵从法律。三、出现法无明文规定的犯罪时应当根据法律的规定进行处理,不能脱离法律的规定进行判决。四、我国刑事法律的立法权与解释权属于全国人大和全国人大常委会。五、在中国法官没有解释法律的权力。六、法治不能沦落为口治,法官和学者不能任意解释刑事法律。七、法律的原则大于规范,具体的规范应当服从原则。
下面,我以民事案件为例,说明为什么?法官没有解释法律的权力。
先讨论一下法官解释法律的性质。法官为什么要解释法律?因为法律没有明确规定,或法律规定不明确。法官解释法律有法律依据吗?没有。法律规定上没有,即我国的法律并没有赋予法官这种权力。但法理上却许多专家们却在鼓励这种做法。司法实践当中,法官是经常根据自己的判断选择适用的法律,或者根据自己的感觉进行判决。更有甚者,有的法官依据不存在的条文进行判决[6]。
没有法律依据进行判决,在英美法系国家中有这样的惯例,而且仅限于民事领域。在民事领域,这些国家的有一定资格的法官可以“造法”,即在没有明确的法律规定的情况下,法官根据原有的法律规定和法律,对一种新的现象总结出一条法律原则,依据这个原则做出判决。这个判决所依据的原则可以成为判例,为以后的法官审理案件时引用。但是,法官抽象出这种原则,首要的条件必须是这个法官有一定的资质,达到一定的级别。其次是他必须依据一定的法理,而且该法理一定是经得住推敲的,不包含法官个人利益在内的。如果法官习惯了司法腐败,已经在人民的心目中没有任何公平正义的形象,他在审理案件时总是把自己的直接的利益掺杂在其中,这个总结出的原则就不会长久,很快会被另外的法官的判例所取代。而对刑事案件,他们恪守的原则是法无明文规定不为罪,这些原则我国刑法也学进来了。
这种法官造法现象,美国著名法学家庞德和博登海默把它概括为“不据法司法”。庞德认为,不据法司法“是一种根据主导的善的感觉的司法,它不受规则的限制”[7]。博登海默指出,“如果法官都是些能凭直觉或万无一失的本能便始终在各个案件中发现正确的判决的圣贤,那么施行一种‘不据法司法’的做法也许是可能的。但是在一个人们极易犯严重的判断失误的不完善的社会中,这却是行不通的”[8]。
毋庸置疑,我们中国的法官不可能是庞德所说的“圣贤”,其“自由心证”不可能万无一失,完全正确,所以,他们审理案件的活动及判决一切都得按规则来,即按照现行的法律进行。在刑事司法领域,法有明文规定,许霆的行为是犯罪,就可以判他有罪。法无明文规定有罪,就判无罪。其实,这也是法官最符合效率的方法。至于量刑的轻重,是下一步的事情了。只有找准了合适的罪名,才谈得上量刑轻重的问题。在民事司法领域,也不能给法官太大的权力,不然他们很可能在利益的驱动之下将他的职业变成他攫取外快的平台。法官一旦认为自己有解释法律的权力,是非常危险的。他可以把案件向着自己利益最大化的方向作解释。笔者曾做过一起劳动案件,就亲自见识了法官能够把黑的判决成白的。如果正义的一方力量非常弱小,即使是上诉到二审也是无济于事的。二审法官与一审法官有千丝万缕的关系,他宁可迁就一审法官,他的同事,他的利益共同体,因而他不会为了正义牺牲了自己的利益和朋友。
在理论上或思想认识上,也不能鼓励这种观点,这种观点会在我国的法律理论和实践中造成极大的损害。现在学法律的一些人喜欢在“权利”上做文章,在有权力的人那里,“权利”又滑向了“权力”,却没有义务与之相对应。近日看到一篇文章,就代表了这种倾向。从这篇文章介绍的内容来看,许多人把法官的权利、权力与义务分不清楚。最高法院的司法解释规定“法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”,许多人据此解释为法官的“释明权”[9]。
在人类历史上本来没有法官这个职业,只是由于社会活动范围逐渐扩大,人类之间纠纷逐渐增多,人们才选出德高望重的人在纠纷的人之间主持公道,委托他们作为中间人或仲裁人,由他们进行民事纠纷或刑事争斗的调解与仲裁。“司法”一词在英文里通常的表述是administration of justice,直译为“公正的实施”。意为,只有在民主的情况下,才能够公正地实施法律。在我们汉语里,“法律”以及“司法”等词汇也具有某种公平正义、无所偏袒等的意思。
英国的司法,从一开始就不是集中于国王一人之身,相反,英国的司法历来有着民主的传统,御前会议、大会议、乃至后来的议会,一直对国王进行制约的力量。英国国王自产生之日起,就受到古代习惯法的限制。在英国诺曼登陆后,英国实行的是类似中国秦始皇统一中国之前的分封制,或者是承认当时既存的集政治经济权力为一体的封建主。当时各个领主在各自的领地上进行司法活动,而涉及到国王利益的案件,才由贵族组成的御前会议审理。
在当时欧洲其他国家中,御前会议纯粹是一种封建机构,由国王直属封臣组成,其主要职能是通过司法维系、协调国王与封臣之间和封臣之间的关系。实际上,这种御前会议带有一种贵族民主的性质,在人们众目睽睽之下进行审理,才能够找到公平。御前会议成员包括王室官员、国王宠信顾问组成的小会议,即咨议会,和由全国教俗大封建主及小会议成员组成的大会议。小会议常伴君侧,大会议定期召开。爱德华一世时,平民代表登上政治舞台,进入大会议,大会议遂演变为后来的议会。这就是英国司法独立并且能够与国王进行抗衡的现代意义上的议会和法院的前身。爱德华一世时一位法学家指出,国王“根据法律而不是个人意志来引导他的人民,并且和他的人民一样服从于法律”。[10]可以说,英国的司法独立,首先根基于体制的民主因素。
英国历史上著名的“同侪审理”,就是由同等社会地位的人们进行审理。英美法系中的陪审团制度,实质上是由行使审判权。不懂法律的若干公民组成陪审团,与懂法官共享审判权。陪审团分两种,一是大陪审团,负责对犯罪的调查,或对执法部门关于刑案的侦查及证据加以审查,确定是否向法院起诉。另一种称为小陪审团,通常由所在社区十二个公民组成,其职能是审判。它要对刑事以及民事案件的被告人是否构成犯罪或民事侵权做出裁断。如果裁定无罪或不构成侵权,审判便结束。它认定有罪或侵权成立,再由法官适用法律量刑,做出最终的司法判决。
这种由非法律专家担任裁断事实问题的“法官”的制度是相当独特的。在英国1215年的《大宪章》里规定人民享有接受与自己同等人审判的权利,这里的同等人审判就是指由当事人的邻居们,或者说由相同社会地位的公民们组成的陪审团的审判。普通公民参加审判,并且在事实的判断方面享有独立于专业法官的权力,标志着民众对国家司法权的分割,标志着国家并不总是独断司法权。同时,在当地社区选择陪审员也使得为本地民众所信奉的价值准则成为制约政府以及专业法官意志的砝码。
陪审团的存在对英美国家的司法程序影响极大。陪审团垄断了对事实的判断,使得那里法官、律师、检察官们分析一个案件时总是要划分为事实与法律两个方面。所谓事实问题,指的是某个事件或某种行为在这个世界上是否发生过。陪审团对司法程序的另一个影响是,审判过程和审判结果必须让没有经过法律专业训练的外行明白,以理服人,真正是“以事实为依据,以法律为准绳”,不能以法律专业高深为由垄断法律裁判。陪审团基本上是由不懂法律的外行人组成的,双方律师滔滔雄辩、唇枪舌剑,巧妙地安排策略,目的是要让那十二个外行人,从而也包括让广大的居民,了解和相信本方的主张。
这和我们国家的情况正好形成鲜明的对比。在许多情况下,我国的法官垄断了庭审的过程,在黑箱里进行判决书的制作,而目前司法运作的机制又阻塞了人们了解这种司法产品的制作的“配料”及制作过程、生产工艺的渠道,判决书简单得像宫庭秘方一样,隐藏了很多很复杂的东西,因而很难保证其产品的“公平”。
在进行法官释法的时候,首先需要明确概念。新月和法盲人总是在概念上来回游离,滑得像泥鳅。一会说法官有解释法律的权力,司法活动必然由法官解释法律,一会说法官理解法,再一会又把教科书中法律解释的定义搬出来,说法律解释分为立法解释、司法解释、学理解释。他们讲的话很像是法理课堂上一些老师口无遮拦的高论,或者国外某个法学家的什么观点,却总是避开法律的根本规定。当然,这些专家和学者们的观点和高论都可以在研究的时候作参考,但绝对不能把它们当作不能作任何质疑的金科玉律。比如曾有博友讥笑我说,人家国外的法学理论已经先进到某某地步了,你还在抱着三段论不放。我当时回复说,说三段论实际上是说形式逻辑。不能因为读了几页国外某某法学家的著作就把非常重要的形式逻辑抛掉。
综上所述,我的结论是:我国立法法早就有明确规定,法律解释由立法机关进行,具体与法律同等的效力,除此而外,任何人,任何机关均没有解释法律的权力。
后记:此篇博文写了太长的时间。事实上分两次写作。上半部分写作是春节前,随着当时与新月和法盲人的讨论而写。昨晚重拾起未完稿,一直写到今天凌晨。
2010-3-13 2:00
作者博客:http://www.yadian.cc/people/6493/
http://blog.sina.com.cn/zjysino20080207
[1] 转自沈达明著:《比较民事诉讼法初论》(下册),中信出版社1991年版,第246页。
[2] [法]勒内•达维德著:《当代主要法律体系》,漆竹生译,1984年11月出版,第132页。
[3] 《晏子春秋·内篇杂下》
[4] 《诗经·小雅·北山》
[5] 参见笔者、新月、法盲人最近的一系列文章。
[6]苗志勇 路明《法官依据不存在法律条文判案遭质疑》,http://www.chinalawedu.com/news/1000/2/2007/6/ma390215152119670023045-0.htm。
[7] Roscoe Pound, Jurisprudence(St. Paul,1959),Ⅱ,p367.转自[美]E.博登海默:《法理学 法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社,1999年1月第1版,第348页,第十二章注释(2)。
关于印发《自治州机关工作人员行政过错责任追究办法(试行)》的通知
新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州人民政府
克政发〔2007〕3号
关于印发《自治州机关工作人员行政过错责任追究办法(试行)》的通知
各县(市)人民政府,自治州人民政府各部门、各直属机构:
《自治州机关工作人员行政过错责任追究办法(试行)》,已经自治州人民政府同意,现印发你们,请认真遵照执行。
二○○七年一月九日
自治州机关工作人员行政过错
责任追究办法(试行)
第一章 总则
第一条 为促进依法行政,提高行政效能,保证行政机关及其工作人员正确、及时、公正、高效实施行政管理,防止和纠正行政过错行为,根据《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员法》、《中华人民共和国行政许可法》等有关法律、法规,制定本办法。
第二条 克孜勒苏柯尔克孜自治州(以下简称本州)行政机关和依法受行政机关委托履行管理职责的组织,以及法律、法规授权组织(以下统称行政机关)的工作人员在履行公务活动中作为与不作为的行政过错责任追究,适用本办法。
第三条 本办法所称行政过错,是指行政机关工作人员不履行、违法履行或不当履行法定职责,导致影响行政秩序和行政效率,贻误行政管理工作,或者损害行政相对人合法权益,造成不良影响和后果的行为。
第四条 各级行政机关应当按照各自职责及管理权限,负责追究行政过错责任人的行政过错责任。法律、法规另有规定的,从其规定。行政监察机关负责行政过错责任追究工作落实情况的监督检查,并依法调查处理影响较大的行政过错案件。
第五条 行政过错责任追究,坚持实事求是、有错必究、惩处与责任相适应、教育与惩处相结合的原则。
第六条 行政机关必须建立行政过错责任追究制度,并将其纳入行政执法责任制,作为工作责任目标和岗位考核的重要内容。
第二章 行政过错责任追究范围
第七条 行政机关在实施行政许可管理过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)对符合规定条件的行政许可申请不予受理的;
(二)不在办公场所公示依法应当公示的材料的;
(三)在受理、审查、决定行政许可过程中,未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的;
(四)申请人提交的申请材料不全、不符合法定形式,不一次告知申请人必须补正的全部内容的;
(五)未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可理由的;
(六)依法应当举行听证而不举行听证的;
(七)索取或收受他人财物或者谋取其他利益的;
(八)擅自收费或者不按法定项目和标准收费的;
(九)截留、挪用、私分或者变相私分实施行政许可依法收取的费用的;
(十)对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的;
(十一)对符合法定条件的申请人不予行政许可或者不在法定期限内作出行政许可决定的;
(十二)依法应当根据招标、拍卖结果或者考试成绩择优作出准予行政许可决定,未经招标、拍卖或者考试,或者不根据招标、拍卖结果及考试成绩择优作出准予行政许可决定的;
(十三)违法委托中介机构、下属事业单位或者其他组织代为行使行政许可管理权的;
(十四)对涉及不同部门的许可,不及时主动协调,相互推诿或拖延不办,或者在本部门许可事项完成后不移交或拖延移交其他部门的;
(十五)其他违反行政许可规定,贻误行政许可工作或损害许可申请人合法权益的。
前款所称行政许可,指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。
第八条 行政机关在实施行政征收管理过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)无法定依据实施征收的;
(二)未经法定程序批准,擅自设立征收项目的;
(三)未按法定范围、时限实施征收的;
(四)截留、私分或擅自开支征收款的;
(五)实施征收不开具合法票据的;
(六)不出示有效资格证件实施征收的;
(七)其他违反征收规定的行为。
前款所称行政征收,是指征收税收、行政事业性收费的行为。
第九条 行政机关在实施行政检查管理过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)无法定依据实施检查的;
(二)无正当理由、事项、内容实施检查的;
(三)不出示有效资格证件实施检查的;
(四)不按法定程序、时限实施检查的;
(五)不按法定权限或超越法定权限实施检查的;
(六)放弃、推诿、拖延、拒绝履行检查职责的;
(七)对检查中发现的违法行为隐瞒、包庇、袒护、纵容,不予制止和纠正的;
(八)损害被检查对象合法权益的;
(九)其他违反行政检查工作规定的。
第十条 行政机关在对违反行政管理秩序的行为实施行政处罚时,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)不具备行政执法主体资格实施行政处罚的;
(二)违法委托实施行政处罚的;
(三)没有法律和事实依据实施行政处罚的;
(四)擅自设定行政处罚或者改变行政处罚种类、幅度的;
(五)违反法定行政处罚程序的;
(六)符合听证条件,行政相对人要求听证,应予组织听证而不组织听证的;
(七)不使用罚款、没收财物单据或者使用非法定部门制发的罚款、没收财物单据的;
(八)违反行政处罚法规定自行收缴罚款的;
(九)利用职务上的便利,索取或者收受他人财物,收缴罚款据为己有的;
(十)应当移交司法机关追究刑事责任而不移交,以行政处罚代替刑罚的;
(十一)玩忽职守,对应当依法予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和公共秩序遭受损害的;
(十二)其他违法实施行政处罚的。
第十一条 行政机关在执法过程中采取行政强制措施时,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)无法定依据采取强制措施的;
(二)违反法定程序采取行政强制措施的;
(三)超越法定权限采取强制措施的;
(四)其他违反行政强制措施规定,损害行政相对人合法权益的。
第十二条 行政机关在履行行政职责的过程中,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)违法集资、摊派费用或者违法要求公民、法人或其他组织履行其他义务的;
(二)依法应当履行公民、法人或者其他组织申请保护其人身权、财产权等法定职责而拒绝履行的;
(三)侵犯公民、法人或者其他组织的合法经营自主权的;
(四)损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权的其他违法执法行为。
第十三条 行政机关应当履行管理职责而拒绝履行、无故拖延履行的,应当追究行政过错责任。
第十四条 行政机关在履行行政复议职责时,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任:
(一)对符合条件的复议申请,应予受理而无正当理由不予受理的;
(二)不按照规定转送行政复议申请的;
(三)在法定期限内不作出复议决定的;
(四)在行政复议活动中徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的。
第十五条 行政机关工作人员在履行行政职责时,有下列情形之一的,应当追究行政过错责任;
(一)具有行政管理职能的单位,未在办理场所明显位置悬挂办事示意图和公开办事流程图的;
(二)不涉密的服务内容、办事程序、承诺时间、收费标准、监督渠道、办事结果未公开的;
(三)面向社会直接受理业务的窗口单位,工作期间空岗的;
(四)工作人员上岗未按规定持证、佩带工作牌、穿着制服的;
(五)对服务对象不理睬、不答复的,属于职责范围内的事项推诿、拖延不办的;
(六)对来文、来电,未按规定签收、登记、审核、提出拟办意见,无正当理由未按规定时限报送领导批办的;
(七)对不属于本单位职权范围或不宜由本单位办理的事项,不说明、不请示、不转送,置之不理的;
(八)公文办理中遇有涉及其他部门职权的事项,不与有关部门协商或协商不能取得一致意见,未报请上级领导或机关裁决,擅作决定的;
(九)未严格执行保密和文件管理规定,致使文件、档案、资料泄密、损毁或者丢失的;
(十)制发公文,未严格核对文种、公文格式,导致发生严重后果的;
(十一)未经领导审定签发擅自发文的;
(十二)未按规定时限发文的;
(十三)未按规定使用单位印章的;
(十四)其他违反内部行政管理制度,贻误行政内部事务管理工作的。
第三章 行政过错责任划分与承担
第十六条 行政过错责任分为:直接责任、主要领导责任和重要领导责任。
第十七条 承办人未经审核人、批准人批准,直接作出具体行政行为,导致行政过错后果发生的,负直接责任。
承办人弄虚作假、徇私舞弊,致使审核人、批准人未能正确履行审核、批准职责,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任。
虽经审核人审核、批准人批准,但承办人不依照审核、批准事项实施具体行政行为,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任。
第十八条 承办人提出方案或意见有错误,审核人、批准人应当发现而没有发现,或者发现后未予纠正,导致行政过错后果发生的,承办人负直接责任,审核人负主要领导责任,批准人负重要领导责任。
第十九条 审核人不采纳或改变承办人正确意见,经批准人批准导致行政过错后果发生的,审核人负直接责任,批准人负主要领导责任。
审核人不报请批准人批准直接作出决定,导致行政过错后果发生的,审核人负直接责任。
第二十条 批准人不采纳或改变承办人、审核人正确意见,导致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。
未经承办人拟办、审核人审核,批准人直接作出决定,导致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。
第二十一条 领导指令、干预具体行政行为,导致行政过错后果发生的,指令、干预的领导负直接责任。
第二十二条 上级机关改变下级机关作出的具体行政行为,导致行政过错后果发生的,上级机关负责人负重要领导责任。
第二十三条 经过听证作出的决定,批准人同意听证主持人的错误建议导致行政过错后果发生的,听证主持人负直接责任,批准人负主要领导责任;批准人不采纳听证主持人的正确建议导 致行政过错后果发生的,批准人负直接责任。
第二十四条 复议机关改变原具体行政行为,导致行政过错 后果发生的,复议机关负责人负重要领导责任。
第二十五条 两人以上故意或者过失,导致行政过错后果发 生的,按个人所起的作用确定责任。
第四章 行政过错责任追究
第二十六条 行政过错责任追究方式分为:
(一)责令作出书面检查;
(二)通报批评;
(三)取消当年评优评先资格;
(四)扣发奖金;
(五)诫勉谈话;
(六)暂停执法活动;
(七)调离执法岗位或停职离岗培训;
(八)辞退;
(九)给予行政处分。
第二十七条 根据情节轻重、损害后果和影响大小,行政过错分为一般过错、严重过错和特别严重过错:
(一)情节轻微,给行政相对人或者行政管理秩序造成损害后果和影响较小的,属一般过错;
(二)情节严重,给行政相对人或者行政管理秩序造成损害后果严重、影响较大的,属严重过错;
(三)情节特别严重,给行政相对人或者行政管理秩序造成损害后果特别严重、影响重大的,属特别严重过错。
第二十八条 对于一般过错,对负直接责任者单独给予或者合并给予本办法第二十六条第(一)、(二)、(三)、(四)、(五)项行政处理。对负主要领导责任者或重要领导责任者,单独给予或者合并给予本办法第二十六条第(一)、(二)、(三)、(四)、(五)项行政处理。
第二十九条 对于严重过错,对负直接责任者,给予行政降级以下行政处分,单独或者合并给予本办法第二十六条第(三)、 (四)、(五)、(六)、(七)项行政处理;对负主要领导责任、重要领导责任者,给予行政记大过及以下行政处分,单独或者合并给予本办法第二十六条第(三)、(四)、(五)、(六)、(七)项行政处理。
第三十条 对于特别严重过错,对负直接责任者,给予本办法第二十六条第(八)项行政处理、行政撤职或者行政开除处分,其中给予行政撤职处分的,单独或者合并给予本办法第二十六条第(三)、(四)、(五)、(六)、(七)项行政处理;对负主要领导责任者,给予行政降级以上处分,其中未给予行政开除处分的,合并给予本办法第二十六条第(三)、(四)、(五)、(六)、(七)项行政处理;对负重要领导责任者,给予行政记大过以上处分,其中未给予行政开除处分的,合并给予本办法第二十六条第 (三)、(四)、(五)、(六)、(七)项行政处理。
第三十一条 行政过错责任人有下列行为之一的,应当从重处理:
(一)1年内出现两次以上应予追究行政过错情形的;
(二)干扰、阻碍、不配合对其行政过错行为进行调查的;
(三)对申诉人、控告人、检举人或责任追究承办人员打击报复的;
(四)在履行职责过程中有徇私舞弊行为或收受当事人财物、接受当事人宴请、参加当事人提供的旅游或娱乐活动的。
第三十二条 行政过错责任人主动发现并及时纠正错误,未造成重大损失或不良影响的,可以从轻、减轻或者免予追究行政过错责任。
第三十三条 有下列情形之一,不追究行政机关工作人员的行政过错责任:
(一)因适用的法律、法规、规章规定不明确而出现认识理解偏差的;
(二)结案后发现新的证据,使原认定事实和案件性质发生变化的,但故意隐瞒或因过失遗漏证据的除外;
(三)因行政相对人弄虚作假、致使行政机关工作人员无法作出正确判断的;
(四)因不可抗力因素致使行政过错情形发生的;
(五)法律、法规、规章规定的其他情形。
第三十四条 因行政过错造成承担国家赔偿责任,除依照本办法规定追究过错责任外,还应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》的有关规定,向有关责任人员追偿部分或全部赔偿费用。
第五章 行政过错责任追究机构和程序
第三十五条 行政过错责任追究,应当依照人事管理权限和行政处分审批权限的有关规定办理。各级行政机关设立行政过错责任追究机构,该机构由单位领导班子成员、监察、法制、人事、审计等部门负责人共同组成,主要履行下列职责:
(一)决定是否进行调查;
(二)审议调查或审理报告;
(三)作出处理决定。
第三十六条 调查处理行政过错行为实行回避制度。行政过错追究机构成员及其办事机构工作人员与行政过错行为有利害关系、可能影响公正处理的,应当实行回避。
第三十七条 有下列情形之一的,应当进行调查,以确定实施该行政行为的人员是否应当承担行政过错责任:
(一)发布规范性文件和制定行政措施有违法情形被上级机关或者主管机关依法撤销;
(二)经行政诉讼,被人民法院判决撤销或部分撤销、重新作出具体行政行为或者变更、责令履行的;
(三)经行政复议,被复议机关决定撤销或部分撤销、变更具体行政行为、确认具体行政行为违法或者责令履行的;
(四)在上级或同级人大、政府或上级政府部门行政执法监督检查中,被认定错误,要求调查处理的;
(五)公民、法人或者其他投诉、检举、控告;
(六)上级机关要求调查追究的。
第三十八条 对于公民、法人或者其他组织的投诉、检举、控告,行政过错责任追究机构应当在7日内审查是否有事实依据并决定是否受理。经审查有事实依据的,应当受理;没有事实依据的,不予受理。有明确投诉人、检举人、控告人的,应当告知不受理理由。
第三十九条 决定进行调查的案件,应当在决定受理之日起15个工作日内调查处理完毕。情况复杂的,经批准,可再延长15个工作日办理。但法律、法规、规章另有规定的,从其规定。
第四十条 投诉人、检举人、控告人对不受理决定不服,或认为不便向作出行政行为的机关提出投诉、检举、控告的,可向监察机关提出。
监察机关直接办理的案件,涉及行政处分的,依照《中华人民共和国行政监察法》的有关规定办理。
第四十一条 对行政过错责任人的处理决定,有明确投诉人、检举人和控告人的,应当告知投诉人、检举人和控告人。
第四十二条 行政过错责任人陈述权和申辩权。
行政过错责任人对处理决定不服的,可自收到处理决定之日起15日内向作出处理决定的机关提出复核或向同级监察机关提出申诉,也可以向同级人事仲裁机构提出仲裁申请。复核、复查决定或仲裁决定应当在规定期限内作出。
第四十三条 对行政过错责任人作出的处理决定,依照人事管理权限,应当报送同级监察机关和人事、法制部门备案。
第六章 附则
第四十四条 本办法所称批准人,指行政机关负责人;审核人,指行政机关内设部门负责人;承办人,指具体承办行政管理事项的工作人员。但依照内部管理分工规定或者经行政授权,由其他工作人员行使批准权、审核权的,具体行使批准权、审核权的人员为批准人、审核人。
本办法所称直接责任者,是指在其职责范围内,不履行、违法履行或不当履行法定职责,对造成行政过错起决定性作用的人员;主要领导责任者,是在其职责范围内,对直接主管的工作不负责任,不履行、违法履行或不当履行法定职责,对造成行政过错负直接领导责任的人员;重要领导责任,是在其职责范围内,对应管的工作或参与决定的工作,不履行、违法履行或不当履行法定职责,对造成行政过错负次要领导责任的人员。
第四十五条 自治州各级行政机关应当依照本办法有关规定,结合本单位工作实际,制定本单位行政过错责任追究的具体实施办法。有关单位已制定相关行政过错责任追究制度的,应当依照本办法有关规定予以修订。本办法未作具体规定的,各单位可根据本单位工作实际予以补充和完善。
第四十六条 本办法自2007年1月1日起施行。
第四十七条 本办法由自治州人民政府法制办解释