试论保证期间的性质与诉讼时效

作者：陈兆利
山东亚和太律师事务所
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内容摘要 保证期间是保证合同制度的一项重要内容。我国法律对保证期间的规定不甚合理。保证期间的性质是一种特殊的权利行使期间，是失权期间。保证期间制度虽然很重要，但是并非保证合同必须具备的内容。如果没有约定保证期间，保证合同应当直接适用诉讼时效制度。保证期间与保证合同诉讼时效是不同的期间制度，有其不同的制度运行方式。
主题词 保证期间 失权期间 诉讼时效

一、 引言
保证，是保证人与债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。[1]保证期间是保证合同制度中的一项重要内容。《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）虽然规定了保证期间，但是对于什么是保证期间、保证期间的性质、保证合同的诉讼时效等问题，均未有明确规定，学术界、司法界对上述问题也存在较大的争议。为了解决保证期间的适用问题，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》（以下简称《担保法解释》）中就保证期间作了较为详细的规定。但是，该解释与《担保法》存在较大的分歧甚至矛盾，从而在学术界和司法界中引起了更大的争议。[2]本文试图探讨保证期间制度的法律性质，并对保证期间与保证合同诉讼时效的关系进行阐述，以期抛砖引玉。

二、 保证期间的概念
我国法律文件中最早出现的相似于保证期间的概念，是1994年最高人民法院《关于审理经济合同纠纷案件有关保证问题的规定》第十条规定的“保证责任期限”的概念。[3]1995年制定的《担保法》正式确立了保证期间制度，但同样没有定义保证期间。学界对此大体有以下几种观点：
第一种观点认为，保证期间就是保证责任期限，是保证人承担保证责任的起迄期间。[4] 反对观点认为,保证期间不能等同于保证责任期间。理由是：保证责任期限起始于保证责任的产生，并随保证责任的消失而中止。而保证期间是指根据保证合同当事人的约定或法律推定的保证人能够容许债权人主张权利的最长期限。两者的含义并不相同。[5]笔者认为，责任期间一语的法律含义是指责任人应当承担责任的期间，而保证期间并不是保证人实际承担保证责任的期间。明确区分保证期间和保证责任期间，表现了法律用语的精确性，便于问题的讨论，可资赞同。
第二种观点认为，如果当事人设定了保证期间，则保证期间经过（期限届满）会导致保证人的保证责任向将来消灭，即保证人不再对此后产生的任何债务承担保证责任，但保证人仍然应当向债权人清偿他在保证期间内所担保的债务。也就是说，保证期间的法律意义是确定保证责任范围的标准。[6]对此，有学者考证后指出，德国法上的保证期间就是这种用于确定保证范围的期间。其他大陆法系国家均有类似的规定，均将保证期间认定为债务履行期间或确定保证范围的期间。[7]在这种制度下，决定保证人是否承担保证责任的时间不是保证期间，而是诉讼时效。笔者认为，第二种观点所说的保证期间，确实是一种用以确定保证责任范围的期间。如果债权人和保证人明确做出了这样的约定，应当确认约定有效。但是，这种含义的保证期间与我国法律规定的保证期间的性质是不同的。我国法律规定，在保证期间，债权人未对债务人提起诉讼或者申请仲裁的（在一般保证中），以及债权人未要求保证人承担保证责任的（在连带责任保证中），保证人免除保证责任。[8]也就是说，我国法律明确规定了保证期间的经过具有免除保证人保证责任的效力，而不是确定保证范围的效力。为示区分，可以将这种约定期间称为保证范围期间。[9]在我国法上，只有当事人以约定表明了该期间的效力是确定保证范围时，方有其适用余地。在当事人约定的期间究为保证期间还是保证范围期间不明确时，均应认定为保证期间。
与以上观点不同，主流观点均在保证期间的经过具有免除保证人保证责任效力的基础上对保证期间加以定义。第一种观点认为，保证期间是指，根据当事人约定或法律规定，债权人应当向债务人（在一般保证情况下）或者保证人（在连带保证情况下）主张权利的期间。债权人没有在该期间主张权利，则保证人不再承担责任。[10]笔者认为，这种观点只是对法律规定的简单陈述，没有对保证期间做出明确界定，不是能够对法律规定起到总结、归纳作用的法学定义，故不足采。
第二种观点认为，保证期间是保证人能够“容忍”债权人不积极行使权利的最长期间。[11]相似的观点认为，容忍一词太过主观化，应当改做容许。所谓保证期间就是指根据保证合同当事人的约定或依法律推定在主债务履行期届满后，保证人能够容许债权人主张权利的最长期限。[12]还有一种相似的观点认为，保证期间，是指保证人能够允许债权人不行使权利而仍然承担保证责任的期间。[13]
笔者基本认同第二种观点，但是认为应当作如下修正。第一，保证期间并非保证合同中的必要条款，保证期间应由当事人约定，无需法律推定。第二，保证期间的起算时间应为主债务履行期届满之日起，而非模糊的届满后。第三，容许有容忍的意思在内，允许有许可的意味在内，容许较允许恰当。因此，笔者认为，保证期间应当作如下定义：保证期间，是指根据保证合同当事人的约定，在主债务履行期届满之日起，保证人容许债权人不行使权利而仍然承担保证责任的期间。

三、保证期间的法律性质
保证期间的法律性质如何？无论在理论界还是司法界都存在较大争议。
（一） 保证期间是不是诉讼时效？
在保证期间引起学界重视之初，一种得到较多支持的观点认为，保证期间的法律性质是诉讼时效。其理由是，保证期间既然是保证人承担保证责任的起止时间，它的最大功能就是明确了义务人（保证人）承担义务的时间界限，因而保证期间从本质上讲就是诉讼时效，它应当属于诉讼时效中特别诉讼时效之一种，可称之为保证诉讼时效或保证时效。而且，《担保法》第二十五条规定保证期间适用诉讼时效中断的规定。[14]后来,经过学界的探讨,支持这种观点的人越来越少。反对这种观点的理由主要是，保证期间为约定期间，诉讼时效是强制性法定期间。其次，保证期间是不变的期间，原则上不存在诉讼时效那样的中断、中止、延长等问题。再次，保证期间是保证债权消灭期间，期间经过，保证债权消灭。诉讼时效是胜诉权消灭期间，期间经过，胜诉权消灭，债权不消灭。[15]
笔者认为，如果仅仅从一些表面的特征来讨论保证期间和诉讼时效，不易做出区分。比如，诉讼时效制度虽然是强制性的，但是，有些国家的立法规定，在某些情况下，诉讼时效允许当事人约定。[16]又如，《担保法解释》规定保证期间不发生中断、中止、延长，但是《担保法》中却有相反的规定。再如，对于保证期间经过的效果，目前仍然存有保证任免除保证责任和保证人的保证责任没有实际发生两种观点，并非已有统一认识的通论。[17]发生这一现象的原因，是因为各国的保证期间制度的定位存在根本性的差异，我国现行的担保法律制度又存在诸多规定不明乃至自相矛盾之处，不能采用简单截取部分规定的方法佐证己方的观点。如果换一个角度来看，这个问题就简单一些了。
保证期间，是根据当事人的约定，在主债务履行期届满之日起，保证人容许债权人不行使权利而仍然承担保证责任的期间。在保证期间之外，仍然另有诉讼时效的存在。而诉讼时效，是指一定的事实状态，继续一定的时间，而产生原权利人丧失权利的法律事实。保证期间和诉讼时效，两种制度有如下不同。第一，目的不同。保证期间制度的目的是以期间制度保护承担单方义务的保证人。根据学者的考证，诉讼时效制度的目的是维护业已形成的社会经济秩序、保护债务人的利益、免除法院调查取证审查证据的困难、督促权利人及时行使请求权。[18]第二，发生原因不同。保证期间发生的原因是债权人和保证人的约定。下文将说明，保证期间不应在法律推定的基础上发生。第三，法律效力不同。诉讼时效的客体是请求权，诉讼时效届满仅发生请求权减损其力量、债务人取得时效抗辩权的法律效力。[19]保证期间的客体是保证债权请求权，保证期间届满，并不必然导致保证债权请求权的消灭或力量之减损。
另有一种观点认为，保证期间不是诉讼时效期间，其性质就是一种特殊的权利行使期间或者责任免除期间。保证期间与诉讼时效存在不相容性。[20]其理由是，如果说保证合同存在着诉讼时效，那么该诉讼时效就是债权人对保证人的请求权受胜诉权保护的期间，但根据法律规定以及保证期间的性质，只要保证期间经过，债权人对债务人的实体权利即告消灭，更谈不上胜诉权的存在，因而所谓的保证合同的诉讼时效本质上是与保证期间的性质不相容的。之所以不相容，就是因为无论诉讼时效还是保证期间，其指向的对象都是债权人对保证人的请求权，而诉讼时效和保证期间对待债权人的请求权的处理方式并不相同，从而不可能发生两者并行不悖的情形，只能选择其一。既然法律为保护保证人而选择了保证期间制度，就不可能再在保证合同上存在诉讼时效制度。而且，如前所述，诉讼时效、除斥期间和保证期间本身都属于相互排斥、不能兼容的期间形态。
笔者认为，这种观点虽然与认为保证期间的性质就是诉讼时效的观点貌似不同，其是却有着内在的一致性，那就是都认为保证期间规定的是保证人承担保证义务的时间界限，期间届满债权人对保证人的实体权利就消灭了。保证期间的经过消灭了保证债务的请求权。这种观点是值得商榷的。因为，保证期间约定的并不是保证人承担保证义务的时间界限。因为，保证期间届满后，保证人并不必然免除保证义务。只有债权人在此期间内未按照法律规定行使权利，才导致报证人保证义务的免除。如果相反，保证人并不免除保证义务。应当澄清的是，在一般保证情况下，在保证期间内，保证债权请求权尚不能行使。根据民法通则第一百三十七条的规定，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。据此，由于一般保证的补充性，只有在债权人强制执行主债务人未果时，债权人方能要求保证人履行保证债务。保证人不履行的，债权人的保证债权才受到侵害，方能计算诉讼时效。因此，债权人的保证请求权并非以保证期间为其行使期限，而是以保证合同诉讼时效制度为其行使期限的规范。总之，保证期间并非诉讼时效。
（二） 保证期间是不是除斥期间？
第二种观点认为,保证期间的法律性质是除斥期间。其理由是，保证期间是保证合同的效力存续期间，保证期间届满即发生权利消灭的法律后果。其二、根据除斥期间性质，保证期间是不变期间，不适用有关诉讼时效方面的中止、中断或者延长的规定。其三、担保法规定的保证期间，是从债权人的权利在客观上发生时起计算。 [21] 另有学者认为，担保法规定的保证期间中，第二十五条（关于一般保证）规定的是混合除斥期间，第二十六条（关于连带责任保证）规定的是纯粹的除斥期间。两者的差别在于混合的除斥期间可以适用期间中止中断的规定。[22]反对意见认为，保证期间在大多数国家只存在于当事人的约定，不同于除斥期间为法定。而且保证期间的客体是请求权，除斥期间的客体是形成权。[23]笔者同意上述反对意见对保证期间和除斥期间所做的甄别。需要补充的是，保证期间和除斥期间是两种不同的期间制度，保证期间所规定的并不是保证债权的存续期间，这与除斥期间根本不同。
（三） 保证期间的性质是什么？
在否定了保证期间的法律性质是诉讼时效或除斥期间以后，很多学者都就保证期间的性质问题提出了自己的意见。比如，有学者认为，保证期间就是一种普通的债权行使期间，一个债权履行期限。保证期间届满并不导致保证责任的消灭。自保证期间届满之日起，开始计算保证合同的诉讼时效。[24]笔者认为，我国法律上的保证期间并不是债权履行期限。因为一个债权履行期限的届满只是引起债权请求权的发生，并不会导致债权请求权的消灭或力量减损，而这与担保法规定的保证期间届满，保证人可能免除保证责任的法律效果显然是不同的。
另一种观点认为，保证期间实为一种提示期间，即债权人必须在保证期间提示保证人去承担保证责任（在一般保证下，对债务人提起诉讼或申请仲裁视为向保证人提示），如果逾期不提示的，则视为对保证债权的放弃，保证人免责。提示的法律效果并不会直接导致保证人对保证责任的最终承担，而只是表明债权人未放弃其保证债权，对保证人来说其不得再以保证期间为由主张免除保证责任。这就是保证期间的性质。[25]
笔者认为，这种观点值得商榷。在连带责任保证中，债权人向保证人主张保证人承担保证责任，是向保证人主张保证债权，并不是提示性的行为。在一般保证中，对债务人提起诉讼或申请仲裁显然也不是对保证人的提示，而是向主债务人主张主债权，并不是起提示性的作用。
更多的学者认为，保证期间是失权期间。一种观点认为，保证合同中当事人约定的“失权条款”上的期间。所谓失权条款，即当事人约定在一定期间内不行使权利，其权利即归消灭者。保证期间符合失权条款的特征。[26]还有学者认为，保证期间是不同于诉讼时效、除斥期间的期间，具有自己的独立地位和价值。因它具有消灭债权本体的效力，不妨称其为失权期间。[27]
比较完整的一种观点是，凡法律规定或当事人约定的权利主体与一定期间内不行使权利的将导致权利消灭的期间均为失权期间，该期间不仅适用于形成权，而且也是用于支配权、请求权及抗辩权。除斥期间仅为失权期间之一种。据此，应把保证期间归属于失权期间。据此，可以把一般保证的保证期间界定为保证人要求债权人以诉讼方式向主债务人行使权利的期间，连带责任保证的保证期间为保证人要求债权人向自己主张权利的期间。在上述期间内，若债权人不行使上述权利，将丧失保证债权。[28]
笔者赞同上文关于失权期间的论述，这种观点也合理的解释了为什么保证期间与除斥期间皆能引起权利的消灭、皆为不变期间等相似之处的产生原因。另外，有人认为,债权人在保证期间内主张自己的权利,则是阻止了请求权的消灭,由此可将保证期间视为一确权期间。[29]笔者认为，确权期间和失权期间，无非是从正反两面表述保证期间的性质，而且债权人在保证期间内主张自己的权利，是行使自己的权利，而不是确认自己的权利，还是将保证期间表述为失权期间较为妥当。

四、保证期间制度
（一）保证期间是否属于保证合同应当约定的事项？
在我国法律上，保证期间属于保证合同应当约定的事项。如果有当事人的约定的，基本从当事人的约定，如果没有当事人的约定的，法律对保证期间进行推定。[30]那么，在其他国家，对上述问题是如何规定的呢？在其他国家，特别是大陆法系，其规定与此不同。在德国法上，保证期间只是在确定保证范围方面具有意义，期间经过并不导致保证责任的消灭，能够消灭保证责任的期间是诉讼时效。保证期间也并非保证制度上的必须事项，而是由当事人自行约定的事项，当事人不对保证期间做出约定的，法律也并不做出保证期间的推定。其他大陆法国家的规定大多语词类似。
笔者认为，保证期间不应由法律规定或推定。因为，如前所述，当事人对保证期间的约定是一种失权期间的约定，独立于诉讼时效制度之外。如果法律规定在当事人没有约定保证期间时推定一个保证期间，特别是在推定的保证期间短于诉讼时效时，无疑将使债权人面临一个意外的丧失保证债权的事由。这样的法律规定很难解释其公正性。虽然有观点认为，由于保证人处于承担单方义务的不利地位，应当由法律对其进行倾向性的保护。但是，笔者认为，保证期间实为约定期间，法律对没有约定的情况进行推定理应符合当事人在订立合同时的意思，在无法确定当事人的意思时，不能自行推定。谈到对保证人的保护，笔者认为更重要的是应当把一般保证确定为保证的基本形式，而把连带责任保证确定为补充形式。特别是在当事人没有明确约定保证责任承担方式的情况下，应当推定其保证责任形式为一般保证。这样，才能区别于并存的债务承担，通过对先诉抗辩权的规定，更加有效的保护保证人。
（二）约定保证期间的效力
保证期间为保证人要求债权人向主债务或自己行使权利的期间,这就决定了保证期间的起算点必须限定于债权人可以行使权利的期间内。在主债务履行期限届满前，债权人尚不得向债务人行使其债权请求权，更不得向保证人行使其保证债权请求权。因此，当事人约定的保证期间的始期早于主债务履行期的，该保证期间中早于主债务履行期的部分无效，但是，保证期间中在主债务履行期满后的部分应当是有效的。
如果当事人约定的保证期间的终期在主债务履行期届满之日后,但是该终期距离主债务履行期届满之日时间过短,造成债权人主张权利过于困难的,应当由法律规定适当延长保证期间至债权人在积极主张债权的情况下足以行使其权利的期间，方为妥当。笔者认为，在我国法上，在一般保证情况下，债权人主张保证权利应当对主债务人提起诉讼或申请仲裁，在连带责任保证情况下，债权人主张保证权利的方式是要求保证人承担保证责任。因此，在一般保证情况下，该期间应为债权人准备诉讼的合理时间；在连带责任保证情况下，该期间应为债权人通知保证人承担保证人的合理时间。
如果约定保证期间长于二年的（俗称长期保证），其约定效力如何？一种观点认为，此种约定无效。如果允许保证合同约定的保证期间长于诉讼时效期间，将导致债权人向债务人提起诉讼或仲裁或者向保证人主张权利的有效期间长于诉讼时效，其实质效果是以约定排斥了诉讼时效的适用。[31]另一种观点认为，保证期间多长及是否有利于债权人，纯属当事人意思自治的问题，保证期间并非时效期间，其长度应允许当事人自由约定。[32]笔者同意第二种观点。笔者认为，根据学界研究，诉讼时效期间并非不变期间，可因时效中止、中断而变动。[33]保证期间为不变期间。而且，保证人有权主张主债务人的抗辩，如果主债务超过诉讼时效的，保证人可以据此抗辩，并不因保证期间仍然继续承担保证责任。
在实践中，很多保证合同约定“保证责任承担之主债务消灭之时”、“保证人承担保证责任至借款人全部偿还贷款本息时止”等类似内容。《担保法解释》第三十二条第二款规定：“保证合同约定保证人承担保证责任直至主债务本息还清时为止等类似内容的，视为约定不明，保证期间为主债务履行期届满之日起2年。”针对上述解释，存在多种观点。一种观点认为，超过诉讼时效，无限期地允许债权人对保证人求偿，对保证人不公，因此该规定具有合理性。[34]另一种观点认为，这种约定符合保证的目的，且并不违背法律的强制性规定，没有必要变更其内容。[35]笔者认为，这样的约定，无非是体现了保证债务的从属性，并未给保证人带来额外的负担，相当于当事人没有约定保证期间。前文已述，在当事人没有约定保证期间的情况下，法律无需为其推定一个保证期间。对于保证债务期限，直接适用诉讼时效制度即可。而且，保证期间制度与诉讼时效制度是两种不同的制度，因此，以诉讼时效的二年期间去限制当事人约定保证期间的长短，是不合适的。
（三）保证期间的起算和中断、中止
保证期间应当从何时起算?我国担保法规定，保证期间自主债务履行期届满之日起算。对于连带责任保证从主债务履行期届满之日起算的规定，没有不同意见。但是，有学者认为，一般保证的保证期间不应从主债务履行期届满之日起算，而应当从债权人对债务人所提起的诉讼判决或仲裁裁决生效之日起算。[36]其理由是，一般保证期间不应适用中断的规定，该中断规定是因为一般保证人对债权人存有先诉抗辩权，如果在债权人起诉债务人的期间内，如果不适用中断，可能造成债权人在诉讼完成前就是保证期间已经经过，但是适用中断也是不对的，因为这样将造成债权人在实际上就同一事项受到了两次重复的拘束。
笔者认为，一般保证的保证期间是保证人要求债权人向债务人行使权利的期间，因此保证期间的起算点应当在债权人可以行使权利的期间内。当主债务履行期届满，主债务人未履行时，债权人已经可以行使其诉权，因此，一般保证的保证期间应当从主债务履行期届满之日起算。当事人约定的保证期间的起算点如果晚于主债务履行期届满之日，是对债权人向主债务人行使诉讼权利的限制，是债权人自愿限制其权利，除会造成债权人向主债务人行使权利过于困难或丧失该权利的情况下，一般应当认定有效。
国务院


国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知

国发〔2011〕28号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　现将《中国老龄事业发展“十二五”规划》印发给你们，请认真贯彻执行。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年九月十七日



中国老龄事业发展“十二五”规划

　　为积极应对人口老龄化，加快发展老龄事业，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《中华人民共和国老年人权益保障法》和《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号），制定本规划。
　　一、背景
　　（一）“十一五”期间取得的主要成就。
　　“十一五”时期是老龄事业快速发展的五年。养老保障体系逐步完善，覆盖范围进一步扩大，企业职工基本养老保险制度实现全覆盖，企业退休人员养老金水平连续五年提高，基本养老保险实现了省级统筹，新型农村社会养老保险开始试点并逐步扩大范围。职工和城镇居民基本医疗保险制度实现全覆盖，新型农村合作医疗参合率稳步提高。老年社会福利和社会救助制度逐步建立，城乡计划生育家庭养老保障支持政策逐步形成。老龄服务体系建设扎实推进，在城市深入开展并逐步向农村延伸，养老服务机构和老年活动设施建设取得较大进步。老年教育、文化、体育事业较快发展，老年精神文化生活更加丰富。全社会老龄意识明显增强，敬老爱老助老社会氛围日益浓厚，老年人权益得到较好保障。老龄领域的科学研究、国际交流与合作取得了新的进展。广大老年群众坚持老有所为，积极参与经济社会建设和公益活动，在构建社会主义和谐社会中发挥了重要作用。
　　（二）“十二五”时期老龄事业面临的形势。
　　“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，也是老龄事业发展的重要机遇期。
　　长期以来，党和政府十分关心老年群众，不断采取积极措施，推动老龄事业发展进步，取得举世瞩目的成就，为老龄事业持续发展奠定了很好的基础。但是，在快速发展的老龄化进程中，老龄事业和老龄工作相对滞后的矛盾日益突出。主要表现在：社会养老保障制度尚不完善，公益性老龄服务设施、服务网络建设滞后，老龄服务市场发育不全、供给不足，老年社会管理工作相对薄弱，侵犯老年人权益的现象仍时有发生。对此，我们必须高度重视，认真解决。
　　“十二五”时期，随着第一个老年人口增长高峰到来，我国人口老龄化进程将进一步加快。从2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿增加到2.21亿，平均每年增加老年人860万；老年人口比重将由13.3%增加到16%，平均每年递增0.54个百分点。老龄化进程与家庭小型化、空巢化相伴随，与经济社会转型期的矛盾相交织，社会养老保障和养老服务的需求将急剧增加。未来20年，我国人口老龄化日益加重，到2030年全国老年人口规模将会翻一番，老龄事业发展任重道远。我们必须深刻认识发展老龄事业的重要性和紧迫性，充分利用当前经济社会平稳较快发展和社会抚养比较低的有利时机，着力解决老龄工作领域的突出矛盾和问题，从物质、精神、服务、政策、制度和体制机制等方面打好应对人口老龄化挑战的基础。
　　二、指导思想、发展目标和基本原则
　　（一）指导思想。
　　高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，适应人口老龄化新形势，以科学发展为主题，以改革创新为动力，建立健全老龄战略规划体系、社会养老保障体系、老年健康支持体系、老龄服务体系、老年宜居环境体系和老年群众工作体系，服务经济社会改革发展大局，努力实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的工作目标，让广大老年人共享改革发展成果。
　　（二）主要发展目标。
　　——建立应对人口老龄化战略体系基本框架，制定实施老龄事业中长期发展规划。
　　——健全覆盖城乡居民的社会养老保障体系，初步实现全国老年人人人享有基本养老保障。
　　——健全老年人基本医疗保障体系，基层医疗卫生机构为辖区内65岁及以上老年人开展健康管理服务，普遍建立健康档案。
　　——建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，居家养老和社区养老服务网络基本健全，全国每千名老年人拥有养老床位数达到30张。
　　——全面推行城乡建设涉老工程技术标准规范、无障碍设施改造和新建小区老龄设施配套建设规划标准。
　　——增加老年文化、教育和体育健身活动设施，进一步扩大各级各类老年大学（学校）办学规模。
　　——加强老年社会管理工作。各地成立老龄工作委员会，80%以上退休人员纳入社区管理服务对象，基层老龄协会覆盖面达到80%以上，老年志愿者数量达到老年人口的10%以上。
　　（三）基本原则。
　　1.老龄事业与经济社会发展相适应。紧紧围绕全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会宏伟目标，确立老龄事业在改革发展大局中的重要地位，促进老龄事业与经济社会协调发展。
　　2.立足当前与着眼长远相结合。从我国的基本国情出发，把着力解决当前的突出矛盾和应对人口老龄化长期挑战紧密联系，注重体制机制创新和法规制度建设，统筹兼顾，综合施策，实现全面、协调、可持续发展。
　　3.政府引导与社会参与相结合。按照社会主义市场经济的要求，积极发展老龄服务业。加强政策指导、资金支持、市场培育和监督管理，发挥市场机制在资源配置上的基础性作用，充分调动社会各方面力量积极参与老龄事业发展。
　　4.家庭养老与社会养老相结合。充分发挥家庭和社区功能，着力巩固家庭养老地位，优先发展社会养老服务，构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，创建中国特色的新型养老模式。
　　5.统筹协调与分类指导相结合。注重城乡、区域协调发展，加大对农村和中西部地区的政策支持力度，资源配置向基层、特别是农村和中西部地区倾斜。充分发挥各地优势和群众的创造性，因地制宜地开展老龄工作，发展老龄事业。
　　6.道德规范与法律约束相结合。广泛开展孝亲敬老道德教育，加强老龄法制工作，为老龄工作和老龄事业的全面发展提供动力和保证。
　　三、主要任务
　　（一）老年社会保障。
　　1.加快推进养老保险制度建设。实现新型农村社会养老保险和城镇居民养老保险制度全覆盖。完善实施城镇职工基本养老保险制度，全面落实城镇职工基本养老保险省级统筹，实现基础养老金全国统筹，做好城镇职工基本养老保险关系转移接续工作。逐步推进城乡养老保障制度有效衔接，推动机关事业单位养老保险制度改革。建立随工资增长、物价上涨等因素调整退休人员基本养老金待遇的正常机制。发展企业年金和职业年金。发挥商业保险补充性作用。
　　2.完善基本医疗保险制度。进一步完善职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度。逐步提高城镇居民医保和新农合人均筹资标准及保障水平，减轻老年人等参保人员的医疗费用负担。提高职工医保、城镇居民医保、新农合基金最高支付限额和政策范围内住院费用支付比例，全面推进门诊统筹。做好各项制度间的衔接，逐步提高统筹层次，加快实现医保关系转移接续和医疗费用异地就医结算。全面推进基本医疗费用即时结算，改革付费方式。积极发展商业健康保险，完善补充医疗保险制度。
　　3.加大老年社会救助力度。完善城乡最低生活保障制度，将符合条件的老年人全部纳入最低生活保障范围。根据经济社会发展水平，适时调整最低生活保障和农村五保供养标准。完善城乡医疗救助制度，着力解决贫困老年人的基本医疗保障问题。完善临时救助制度，保障因灾因病等支出性生活困难老年人的基本生活。
　　4.完善老年社会福利制度。积极探索中国特色社会福利的发展模式，发展适度普惠型的老年社会福利事业，研究制定政府为特殊困难老年人群购买服务的相关政策。进一步完善老年人优待办法，积极为老年人提供各种形式的照顾和优先、优待服务，逐步提高老年人的社会福利水平。有条件的地方可发放高龄老年人生活补贴和家庭经济困难的老年人养老服务补贴。
　　（二）老年医疗卫生保健。
　　1.推进老年医疗卫生服务网点和队伍建设。将老年医疗卫生服务纳入各地卫生事业发展规划，加强老年病医院、护理院、老年康复医院和综合医院老年病科建设，有条件的三级综合医院应当设立老年病科。基层医疗卫生机构积极开展老年人医疗、护理、卫生保健、健康监测等服务，为老年人提供居家康复护理服务。基层医疗卫生机构应加强人员队伍建设，切实提高开展老年人卫生服务的能力。
　　2.开展老年疾病预防工作。基层医疗卫生机构要为辖区内65岁及以上老年人开展健康管理服务，建立健康档案。组织老年人定期进行生活方式和健康状况评估，开展体格检查，及时发现健康风险因素，促进老年疾病早发现、早诊断和早治疗。开展老年疾病防控知识的宣传，做好老年人常见病、慢性病的健康指导和综合干预。
　　3.发展老年保健事业。广泛开展老年健康教育，普及保健知识，增强老年人运动健身和心理健康意识。注重老年精神关怀和心理慰藉，提供疾病预防、心理健康、自我保健及伤害预防、自救等健康指导和心理健康指导服务，重点关注高龄、空巢、患病等老年人的心理健康状况。鼓励为老年人家庭成员提供专项培训和支持，充分发挥家庭成员的精神关爱和心理支持作用。老年性痴呆、抑郁等精神疾病的早期识别率达到40%。
　　（三）老年家庭建设。
　　1.改善老年人居住条件。引导开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励家庭成员与老年人共同生活或就近居住。推动和扶持老年人家庭无障碍改造。
　　2.完善家庭养老支持政策。完善老年人口户籍迁移管理政策，为老年人随赡养人迁徙提供条件。健全家庭养老保障和照料服务扶持政策，完善农村计划生育家庭奖励扶助制度和计划生育家庭特别扶助制度，落实城镇独生子女父母年老奖励政策，建立奖励扶助金动态调整机制。
　　3.弘扬孝亲敬老传统美德。强化尊老敬老道德建设，提倡亲情互助，营造温馨和谐的家庭氛围，发挥家庭养老的基础作用。努力建设老年温馨家庭，提高老年人居家养老的幸福指数。
　　（四）老龄服务。
　　1.重点发展居家养老服务。建立健全县（市、区）、乡镇（街道）和社区（村）三级服务网络，城市街道和社区基本实现居家养老服务网络全覆盖；80%以上的乡镇和50%以上的农村社区建立包括老龄服务在内的社区综合服务设施和站点。加快居家养老服务信息系统建设，做好居家养老服务信息平台试点工作，并逐步扩大试点范围。培育发展居家养老服务中介组织，引导和支持社会力量开展居家养老服务。鼓励社会服务企业发挥自身优势，开发居家养老服务项目，创新服务模式。大力发展家庭服务业，并将养老服务特别是居家老年护理服务作为重点发展任务。积极拓展居家养老服务领域，实现从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急救援等方面延伸。
　　2.大力发展社区照料服务。把日间照料中心、托老所、星光老年之家、互助式社区养老服务中心等社区养老设施，纳入小区配套建设规划。本着就近、就便和实用的原则，开展全托、日托、临托等多种形式的老年社区照料服务。
　　3.统筹发展机构养老服务。按照统筹规划、合理布局的原则，加大财政投入和社会筹资力度，推进供养型、养护型、医护型养老机构建设。积极推进养老机构运营机制改革与完善，探索多元化、社会化的投资建设和管理模式。进一步完善和落实优惠政策，鼓励社会力量参与公办养老机构建设和运行管理。“十二五”期间，新增各类养老床位342万张。
　　4.优先发展护理康复服务。在规划、完善医疗卫生服务体系和社会养老服务体系中，加强老年护理院和康复医疗机构建设。政府重点投资兴建和鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构。根据《护理院基本标准》加强规范管理。地（市）级以上城市至少要有一所专业性养老护理机构。研究探索老年人长期护理制度，鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务。
　　5.切实加强养老服务行业监管。进一步完善养老机构行政管理的法律法规，建立养老机构准入、退出与监管制度，做好养老机构登记注册和日常检查、监督管理工作。寄宿制养老机构等关系老年人安全和健康的重要场所，要列入消防安全和卫生许可制度重点管理范围。
　　（五）老年人生活环境。
　　1.加快老年活动场所和便利化设施建设。在城乡规划建设中，充分考虑老年人需求，加强街道、社区“老年人生活圈”配套设施建设，着力改善老年人的生活环境。通过新建和资源整合，缓解老年生活基础设施不足的矛盾。利用公园、绿地、广场等公共空间，开辟老年人运动健身场所。
　　2.完善涉老工程建设技术标准体系和实施监督制度。按照适应老龄化的要求，对现行老龄设施工程建设技术标准规范进行全面梳理、审定、修订和完善，在规划、设计、施工、监理、验收等各个环节加强技术标准的实施与监督，形成有效规范的约束机制。
　　3.加快推进无障碍设施建设。突出高龄和失能老年人居家养老服务设施、环境的无障碍改造，推行无障碍进社区、进家庭。加快对居住小区、园林绿地、道路、建筑物等与老年人日常生活密切相关的设施无障碍改造步伐，方便老年人出行和参与社会生活。研究制定《无障碍环境建设条例》，继续开展全国无障碍建设城市创建工作。
　　4.推动建设老年友好型城市和老年宜居社区。创新老年型社会新思维，树立老年友好环境建设和家庭发展的新理念。研究编制建设老年友好型城市、老年宜居社区指南，发挥典型示范作用。
　　（六）老龄产业。
　　1.完善老龄产业政策。把老龄产业纳入经济社会发展总体规划，列入国家扶持行业目录。研究制定、落实引导和扶持老龄产业发展的信贷、投资等支持政策。鼓励社会资本投入老龄产业。引导老年人合理消费，培育壮大老年用品消费市场。
　　2.促进老年用品、用具和服务产品开发。重视康复辅具、电子呼救等老年特需产品的研究开发。拓展适合老年人多样化需求的特色护理、家庭服务、健身休养、文化娱乐、金融理财等服务项目。培育一批生产老年用品、用具和提供老年服务的龙头企业，打造一批老龄产业知名品牌。
　　3.加强老年旅游服务工作。积极开发符合老年需求、适合老年人年龄特点的旅游产品。完善旅游景区、宾馆饭店、旅游道路的老年服务设施建设。完善针对老年人旅游的导游讲解、线路安排等特色服务。规范老年人旅游服务市场秩序。
　　4.引导老龄产业健康发展。研究制定老年产品用品质量标准，加强老龄产业市场监督管理。发挥老龄产业行业协会和中介组织的积极作用，加强信息服务和行业自律。疏通老龄产业发展融资渠道。
　　（七）老年人精神文化生活。
　　1.加强老年教育工作。创新老年教育体制机制，探索老年教育新模式，丰富教学内容。加大对老年大学（学校）建设的财政投入，积极支持社会力量参与发展老年教育，扩大各级各类老年大学办学规模。充分发挥党支部、基层自治组织和老年群众组织的作用，做好新形势下老年思想教育工作。
　　2.加强老年文化工作。加强农村文化设施建设，完善城市社区文化设施。鼓励创作老年题材的文艺作品，增加老年公共文化产品供给。鼓励和支持各级广播电台、电视台积极开设专栏，加大老年文化传播和老龄工作宣传力度。支持老年群众组织开展各种文化娱乐活动，丰富老年人的精神文化生活。
　　3.加强老年体育健身工作。在城乡建设、旧城改造和社区建设中，要安排老年体育健身活动场所。加强老年体育组织建设，积极组织老年人参加全民健身活动。经常参加体育健身的老年人达到50%以上。举办第二届全国老年人体育健身大会。
　　4.扩大老年人社会参与。注重开发老年人力资源，支持老年人以适当方式参与经济发展和社会公益活动。贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅转发〈中央组织部、中央宣传部、中央统战部、人事部、科技部、劳动保障部、解放军总政治部、中国科协关于进一步发挥离退休专业技术人员作用的意见〉的通知》（中办发〔2005〕9号），健全政策措施，搭建服务平台，支持广大离退休专业技术人员更好地发挥作用。重视发挥老年人在社区服务、关心教育下一代、调解邻里纠纷和家庭矛盾、维护社会治安等方面的积极作用。不断探索“老有所为”的新形式，积极做好“银龄行动”组织工作，广泛开展老年志愿服务活动，老年志愿者数量达到老年人口的10%以上。
　　（八）老年社会管理。
　　1.加强基层老龄工作机构和老年群众组织建设。各地要建立老龄工作委员会，城乡社区（村、居）要健全老龄工作机制。加强基层老年协会规范化建设，充分发挥老年人自我管理、自我教育、自我服务的积极作用。“十二五”期间，成立老年协会的城镇社区达到95%以上，农村社区（行政村）达到80%以上。
　　2.做好离退休人员管理服务工作。充分利用社区资源面向全体老年人开展服务，切实把为离退休老年人服务工作纳入社区服务范围。推进街道（乡镇）、社区劳动保障工作平台建设，为退休人员提供方便、快捷、高效、优质的服务。“十二五”期末，纳入社区管理服务的企业退休人员比例达到80%以上。
　　（九）老年人权益保障。
　　1.加强老龄法制建设。推进老年人权益保障法制化进程，做好修订《中华人民共和国老年人权益保障法》的相关工作，开展执法检查和普法教育，提高老年人权益保障法制化水平。
　　2.健全老年维权机制。弘扬孝亲敬老美德，促进家庭和睦、代际和顺。加强弱势老年人社会保护工作，把高龄、孤独、空巢、失能和行为能力不健全的老年人列为社会维权服务重点对象。加强对养老机构服务质量的检查、监督，维护老年人的生活质量与生命尊严，杜绝歧视、虐待老年人现象。
　　3.做好老年人法律服务工作。拓展老年人维权法律援助渠道，扩大法律援助覆盖面。重点在涉及老年人医疗、保险、救助、赡养、住房、婚姻等方面，为老年人提供及时、便利、高效、优质的法律服务。加大对侵害老年人权益案件的处理力度，切实保障老年人的合法权益。
　　4.加强青少年尊老敬老的传统美德教育。在义务教育中，增加孝亲敬老教育内容，开展形式多样的尊老敬老社会实践活动，营造良好的校园文化环境。
　　（十）老龄科研。
　　1.抓好重点科研项目。开展应对人口老龄化战略研究，制定国家老龄事业中长期发展规划。做好老年人生活状况追踪调查，开展区域性应对人口老龄化战略研究工作，为制定老龄政策提供决策依据。
　　2.加强老龄学科教育和专业人才培养。按照老龄事业发展规划和重点发展领域，统筹部署职业教育、高等教育学科专业设置，培养技能型、应用型、复合型人才，做好人力资源支撑，服务老龄事业发展。
　　3.推进信息化建设。建立老龄事业信息化协同推进机制，建立老龄信息采集、分析数据平台，健全城乡老年人生活状况跟踪监测系统。
　　（十一）老龄国际交流与合作。
　　广泛开展双边、多边国际交流，增进相互了解。积极发挥我国在国际老龄领域的重要影响，深化国际合作。密切跟踪联合国大会老龄问题工作组对建构老年人权利国际保护机制的动向，积极发挥作用，引导相关进程朝有利方向发展。积极研究借鉴国外应对人口老龄化理念和经验，做好联合国人口基金第七周期老龄项目。完成《国际老龄行动计划》在中国执行情况的检查评估。
　　四、保障措施
　　（一）加强组织领导。
　　各级政府要高度重视老龄问题，加强老龄工作。把发展老龄事业纳入重要议事日程，列入经济社会发展总体规划，及时解决老龄工作中的矛盾和问题。健全党政主导、老龄委协调、部门尽责、社会参与、全民关怀的大老龄工作格局。
　　（二）加大改革创新力度。
　　进一步解放思想，坚持改革，在体制机制、政策制度、工作思路和发展模式等方面加大创新力度，围绕涉老社会保障制度的配套衔接、老龄事业投入机制、政府购买服务方式、老龄服务市场准入与日常监管、民办养老机构扶持政策、社区养老服务资源的综合开发利用、老龄社会组织规范化建设等比较突出的矛盾和问题，深入开展调查研究，逐步完善政策法规制度，创新体制机制。
　　（三）建立多元长效投入机制。
　　各级政府要根据经济发展状况和老龄工作实际，多渠道筹资，不断加大老龄事业投入。进一步完善实施促进老龄事业发展的税收政策，政策引导与体制创新并重，调动社会资本投入老龄事业的积极性。大力发展老龄慈善事业。
　　（四）加强人才队伍建设。
　　加强老龄工作队伍的思想建设、组织建设、作风建设和业务能力建设。加快养老服务业人才培养，特别是养老护理员、老龄产业管理人员的培养。根据国家职业标准，组织开展养老护理人员职业培训和职业资格认证工作。有条件的普通高校和职业学校，在相关专业开设老年学、老年护理学、老年心理学等课程。大力发展为老服务志愿者队伍和社会工作者队伍。
　　（五）建立监督检查评估机制。
　　本规划由全国老龄工作委员会负责协调、督促、检查有关部门执行，2015年对规划的执行情况进行全面评估。