论债转股市实施中的法律平衡

樊晓周


摘 要 改革开放过程中，国有企业社会负担过重、负债率过高，国有银行不良资产比率增高，严重影响中国经济的发展。国家从1999年开始实施“债转股”以期解决这一问题。几年来，债转股的实施取得了较好的成绩，但同时也出现了很多的法律问题，比如国有企业、国有商业银行与金融资产管理公司之间权利义务不对称，金融资产管理公司债转股过程中产生了各种各样的法律障碍，国家行政干预过度等等。作者首先提出金融资产管理公司应该有其独立的市场法人主体地位。接着，主要从法律上的权利与义务平衡机制的角度来分析债转股过程中的金融资产管理公司与国有企业、国有商业银行、国家之间现存的法律关系，指出：问题的根本原因在于国家、国有企业、国有商业银行与金融资产管理公司之间的法律权利与义务失去平衡。据此，建议进一步完善各主体自身的制度建设的同时，对各主体之间的法律权利与义务关系进行重新调整，促进债转股的顺利实施。并设想金融资产管理公司退出市场后，建立国家、国有企业、国有商业银行之间稳定、健康、高效的权利义务的三角平衡模式，不断提高中国经济的整体竞争力。

关键词： 债转股，金融资产管理公司，法律平衡

前 言

我国的国企改革已历经20年左右，从1980年进行的城市经济体制改革，以提高企业活力，放权让利为核心的早期试点，到农村联产承包责任制在企业的普遍推行；1984年开始的企业股份制理论和实践的积极探索，1999年实施债转股，都是为了让国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立市场主体，在日益激烈的国内国际市场上提高竞争力。
随着国有企业体制的转换、产业结构的调整，一些深层次的矛盾不断暴露：长期的企业所有者虚置、权责不明、粗放型经营等问题。国有企业改革20年来，占用了国家70%的信用贷款、80%的国内最好劳动力，目前却只能提供占GDP的30%的产出。（蒋思平，论债转股的风险与防范，《武汉金融高等专科学校学报》，2000.04）从资产负债率上来看，1980年为18.7%，1993年为67.5%，1994年为70%，其中流动性资产负债率高达95.6%。（李克明 李金华，债转股的法律障碍分析，《安徽大学学报》（社科版）2001.11）即便是我国1994年确定的100家现代企业制度试点企业，资产负债率也从1980年的30%升到1985年的40%直到1990年的60%，到1994年则高达75%以上。（刘存绪，国有企业债转股的风险及风险防范，《四川师范大学学报》（社科版）2000.09）过高的负债使国有企业的发展举步维艰，进而影响整个国有企业、国有银行改革目标的实现，也给国家财政负担带来潜在危机，危及整个国家经济的可持续发展。
国有企业的高负债、低效益使得银行债权难以实现，加上银行本身风险防范意识淡薄，形成高额的不良资产，据有关资料统计，1996年，国有四大商业银行的不良信贷资产比例为20%—25%，若按25%计算，高达12000亿元。而同年，国有四大商业银行的所有者权益与呆帐准备金合计仅仅3200亿元。（徐兆宏，债转股的法律问题，《甘肃政法成人教育学院学报》，2000.10）和国际通行银行呆账安全标准（6%—7%）相比，已经严重超过警戒线。虽然1997年东南亚金融危机时，我国金融系统幸免，但不能否认潜伏着巨大的危机。与此同时，国有企业状况不断恶化，信用体制下滑，银行的风险防范措施不力，不良信贷资产还在不断累加。这种状况使国有商业银行的生存和发展受到严重威胁，同时对存款人的利益以及整个社会信用体系都形成负面影响。
2000年，中国成为WTO种的成员国，向国际市场进一步开放。无论是国有企业还是国有商业银行，目前的经营状况和管理制度都面临着前所未有的冲击。不解决这些问题，我国的经济发展不仅难以应付挑战，抢占机遇，而且面临严重的金融、财政、经济等各方面的威胁，综合国力的提高、民族的富强只能是纸上谈兵了。
本文欲从债转股实施中，国家、国有企业、国有四大商业银行、和金融资产管理公司（Asset Management Corporation, 以下简称AMC）四者之间权利义务分配是否平衡的法律角度出发，分析债转股过程中各种法律风险、法律障碍等问题出现或者可能出现的原因。并根据分析结论，建议更为合理、有效、平衡、稳定的收益与风险、权利（权力）与义务（责任）的法律平衡机制。希望对债转股理论研究和现实实践有所贡献。

第一章 债转股的实施现状

第一节 债转股的特定含义、目的及程序
债转股的本意是债权人将对债务人所享有的债权依法转变为对债务人的股权投资行为。显然，这与我国目前实施的债转股的意义相去甚远。首先，我国的“债转股”不是债权到股权的直接转变，而把债权转让给第三人——AMC，再由AMC把所获债权转变为对债务人的股权。其次，我国的债转股有特定的范围，债务人只限于部分国有企业，债权只限于国有四大商业银行的不良债权。再次，我国债转股有特定的历史使命（即债转股的目的）和阶段性（完成不良资产的盘活即结束）。所以我国的“债转股”有特定的含义：“为解决国有企业债务过高，国有商业银行不良资产过多，通过国有企业和国有商业银行现代化企业制度改革，由国家组建AMC，依法收购国有商业银行的部分不良债权，将其转化为企业股权的一种改革手段。是狭义上的间接性的政策性债转股。”(安 丽， “债转股”的法律思考，《江汉论坛》，2002.10)
从现实问题分析，债转股主要为了解决两个问题，一是减轻国有企业沉重的债务负担并促进现代企业制度的建立，提高国有企业的竞争力；二是剥离并通过多种手段盘活国有商业银行的不良资产，提高银行的金融质量和信誉，防范金融风险。（张国红，债转股的风险于对策，《政法学刊》，2002.09）并借此解决政府财政吃紧的状况，从整体上促进中国经济的良性发展。
债转股的实施过程大致如下：第一，由国家出资建立AMC，并确定其运转机制；第二，由国家经贸委等推荐债转股企业名单并由AMC审核确认；第三，银行将转股企业的指定债权转让为AMC，第四，AMC将所持债权转化为企业股权对非股份制企业进行股份化改制；（蒋大兴，论债转股的法律困惑及其立法政策，《法学》2000.07）第五，AMC通过股权分红或者通过各种途径实现股权变现，实现不良资产的盘活。通过这样的程序，在完成国家确定的债转股目的后退出市场。

第二节 已经取得的成果
根据债转股的目的、程序和已有政策法律规定，1994年4月20日，经国务院和中国人民银行批准，第一家金融资产管理公司——信达金融资产管理公司成立。随后，东方、长城、华融金融资产管理公司也相继成立，分别负责处理中国建设银行、中国银行、中国农业银行、中国工商银行的不良信贷资产。同年9月2日，信达首次与北京水泥厂达成债转股协议。该方案实施后，北京水泥厂当年实现利润2000万元，企业负债率从80.1%下降到32.4%，进行了规范化股份公司重组，走上良性发展道路。(刘慧勇、赵克义、李艳锋，《债转股理论政策与运作》，中国物价出版社，200.3版，第61页)2000年11月1日国务院颁布了《金融资产管理公司条例》（以下简称《条例》）。截止2001年6月，国家经贸委向各资产管理公司共推荐债转股企业601家，已经与AMC签订“债转股”正式协议的有504家，其中盈利的企业有439家，占总数的87.1%，盈利较大的企业92家。平均资产负债率由原来的68.68%下降为45.62%。(邵书怀，对“债转股”问题的冷思考，《江苏商论》2001.01)在这一过程中，相关部门配合颁发了数量众多的法规和政策文件，促进债转股的顺利实施。

第三节 目前存在的主要障碍
但是，在这一过程中，由于债转股法律设计的不成熟，企业和银行制度的滞后，各主体之间权利义务的不明确状态，以及政府过多的行政干预等问题，使得债转股实施过程中出现很多的法律风险和法律障碍。例如，债权的硬约束变成股权的软约束，而同时AMC的股东权利却不能实现；容易导致企业的败德行为；AMC的义务过多而权利没有保障，约束机制不健全，容易导致AMC的逃避责任简单处理等不负责任行为；银行受益多而代价小，容易产生依赖和推委责任的心理。同时，债权投资的合法性问题、资产管理公司的投资额最高限度问题、最高抵押额合同的转让、国有股和法人股的流通问题等各种法律问题没有很好地解决，社会保障体系以及相应法律缺失、证券市场不成熟等等。这些问题的存在严重的影响债转股的目标的实现。(彭真明、何建华，债转股法律障碍分析，《武汉科技大学学报》（社科版），2002.03)

第二章 AMC的法律地位分析

第一节 设立AMC的必要性
改革开放以后，我国逐步向市场经济体制转变，国有企业、国有银行应该逐步被推向市场。成为独立的市场主体。 而国家则退出对企业、银行的直接控制，利用政策、财政、金融等手段对市场进行宏观指导。并基于提供良好的市场环境和服务设施，对主体收取税收。国家在经济上和国有企业、国有银行彼此独立又相互依存。在这种转型过程中，国有企业、国有银行、和国家之间最理想的模式应该是稳定的三角平衡，实现三赢。。
但是在事实上，国有企业并不能自主决策、自主经营而受到各个部门不同程度的干涉，同时承担着相当繁重的社会责任；经营责任不明确，损失最后还是转嫁给国家财政，所以，国有企业根本没有成为自主经营、自负盈亏的独立市场主体。国有商业银行部分业务并不是根据放贷企业自身的经营能力、资产状况和信誉状况结合银行自身的利益由银行自主决定，同样受到各级政府部门的这样那样的指示、命令。同时管理体制、风险防范体制、以及各级人员的权责都不明确，造成大量不良资产而无人负责。国有企业和国有银行之间，也没有做到相互独立，各自以自己的利益最大化原则进行市场经营。企业和银行之间的借贷关系上权责不明确，相互推诿，最后损失全部留给国家解决。
这种权利与责任的不明确界定使得国有企业、国有商业银行和国家之间权利和义务失衡，原有的三角平衡模式形同虚设：企业负担过重、负债率极高；银行不良资产巨大，潜伏金融风险；国家财政吃紧，力不能支。三方面都不堪重负，在本系统内部的三条关系通道堵塞的情况下，很难化解这个问题。
所以，债转股中，AMC作为一个中间分担者出现，为国家、国有企业、国有商业银行，开辟另外一条临时通道，分担三者之间的负担，化解矛盾，形象一种新的临时平衡。但其最终目的在于解决国家、国有企业、国有商业银行现存问题，并促成一种新的权利义务明确、平衡、稳定、高效的三角结构模型。

第二节 AMC法律地位分析
AMC是债转股的载体，也是债转股得以成功的关键所在，AMC与国有企业、国有商业银行、国家三者之间在债转股过程中建立何种关系，取决于AMC在市场中的法律地位。理论界对于AMC的法律地位的认识大致有三种：一种是行政主体，二是政策性金融机构，三是独立的市场法人（亦称非银行金融机构）。(彭真明 文杰，析金融资产管理公司的法律定性，《经济法学、劳动法学》2002.02)我们比较赞成第三种观点，原因在于两个方面：
一是历史原因，国有企业居高不下的负债率和国有商业银行大量不良资产的形成本身就和我国长期以来政企不分、产权不明、权责混乱导致的国有企业和国有商业银行缺乏独立的市场主体地位的情况密切相关。AMC如果不能脱离行政机构的性质或者政策性机构的性质，那么政企分开、权责分明的现代企业制度的建立，就会受到阻碍，起不到债转股促进国有企业和国有商业银行改革的真正效果。
二是现实需要，AMC作为债转股的关键，是在国有企业、国有商业银行与国家之间原有的三角平衡关系瘫痪的情况下出现的另一条通道接点，只有独立于三者之外，才可能比较客观、公正地重新平衡三者之间的关系，使不良债权盘活，金融风险化解，国有企业和国有商业银行制度不断完善。否则，陷入任何一方，不仅不能解决原有的问题，而且有可能导致AMC目的的落空和更多资源的浪费，形成更大的潜在风险。
从制度上来看，人民银行、财政部、证监会《关于组建中国信达资产关系公司的意见》中第一条规定：信达公司是具有独立法人资格的国有独资企业，主要任务是：收购、管理、处置建设银行剥离的不良资产，以最大限度保全资产、减少损失为主要经营目标。(人民银行、财政部、证监会，《关于组建中国信达资产关系公司的意见》1999.04.02)
另外，关于AMC的政策性使命问题，并不影响它本身的性质，因为任何市场法人都是为了实现股东的利益和目的而存在的，国家作为AMC的唯一投资主体，当然也是为了实现自己一定的市场目的（比如处理不良资产的目的），只要所有权和经营权分开，符合市场规则就无可非议。
综上，AMC应该作为一个独立是市场法人主体出现，在与国有企业、国有行业银行的关系上，无疑应该完全遵守市场规律和市场原则，才可能有比健康高效的运转。

第三章 债转股实施中各主体之间的法律失衡分析

一项政策或者法律本身反映的是一种经济关系，同时又制约着经济的发展。如果政策或者法律上的权利（权力）义务（责任）关系分配失衡，或者权责不明确，不能合理平衡规范经济上的收益与风险。那么该政策或者法律背后的经济关系混乱必然导致设计目的的落空，或者至少不能达到预期目的。
目前，国有企业在实施债转股过程中出现的各种风险和障碍使得债转股处处受阻，根本上是由于国家、国有企业、国有商业银行、和AMC之间的权利义务机制上失去平衡。
安徽省铜陵市人民政府


铜陵市人民政府关于印发铜陵市建成区食品摊贩管理暂行办法的通知

铜政〔2010〕68号


县、区人民政府，各有关单位：

《铜陵市建成区食品摊贩管理暂行办法》业经2010年9月15日市政府第60次常务会议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

铜陵市人民政府

二○一○年十一月一日

铜陵市建成区食品摊贩管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为规范我市食品摊贩的管理，保障市民身体健康，根据《中华人民共和国食品安全法》、《食品安全法实施条例》以及《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》等有关法律、法规，并结合本市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称食品摊贩，是指在街头或者其他公共场所从事餐饮服务、食品销售或者食品现场制售的经营户（含集中交易的食品摊贩，不包括销售初级农产品的农民个人）。

第三条 县、区政府对辖区内食品摊贩的食品安全工作负总责，统一领导、组织、协调食品摊贩的设置和监督管理工作。

第四条 卫生、城市建设、市容管理、工商、环保、食品药品监管等部门按照各自的职责做好食品摊贩监管工作。

第二章 食品摊贩集中交易场所设置

第五条 食品摊贩集中交易场所建设所需土地、资金由县区政府负责，按照统一规划建设、企业经营的模式运营，经营企业负责对进场交易食品摊贩经营行为的日常管理工作。市政府采取以奖代补的形式给予一定的资金支持。

第六条 食品摊贩集中交易场所的设置应征求食品药品监管和环保部门意见，满足食品卫生和环保要求，并遵循方便群众、不妨碍城市交通、不扰民、不影响市容卫生的原则。其中铜官山区建设2处集中交易场所，铜陵县、狮子山区、郊区各建1处集中交易场所。

交易场所应当距离粪坑、污水池、垃圾场（站）、旱厕等污染源25米以上，并远离粉尘、有害气体、放射性物质和其他扩散性污染源的影响范围之外。

城市主干道两侧、校园周边100米内、新建小区、超市、农贸市场内不得设置食品摊贩集中交易场所。

第七条 设置食品摊贩集中交易场所应当为经营者提供必要的基本卫生设施、统一的经营设施。

第八条 食品摊贩集中交易场所应设置标志牌，公示市场区域、开闭市时间、经营范围、管理制度、责任单位、责任人、投诉电话等。

第九条 集中交易的食品摊贩应当按食品药品监管部门备案登记的类别经营，未经许可不得变更。

第三章 食品摊贩经营卫生要求

第十条 餐饮类食品摊贩应当按其经营项目向食品药品监管部门申请备案登记，食品摊贩凭备案登记材料向市容管理部门申请摊位证，取得摊位证后方可在指定的区域内持证经营。

第十一条 食品摊贩在经营过程中应当保持经营用具和经营场所环境卫生整洁；不得超出设定区域经营。

第十二条 食品摊贩不得生产经营《中华人民共和国食品安全法》严禁生产经营的食品。

第十三条 食品摊贩应当建立进货验收和索证索票制度，进货验收和票证台帐记录留存备查一年。

第十四条 食品摊贩经营者应当组织从业人员开展食品安全知识的培训，食品摊贩从业人员应当保持良好的个人卫生，依法取得健康证明。

第十五条 食品摊贩应当符合下列要求：

（一）配备防晒、防雨、防尘设施，直接入口的散装食品应进柜销售；

（二）有食品存放货架、食品应隔墙离地存放，不可直接放置在地面上；

（三）保持食品外包装的整洁，不得破损。

第十六条 食品摊贩从事餐饮服务应当符合以下要求：

（一）保持上下水通畅，用水符合《生活饮用水卫生标准》；

（二）餐饮具应全部使用消毒餐具；

（三）经营场所应当放置垃圾容器，并做到密封；

（四）禁止随意倾倒污水、污物等餐余垃圾；

（五）控制噪声、油烟等对周边环境的污染，使用气、电等清洁型灶具，禁止使用煤炉等灶具；

（六）从事炸、煎、炒、烧烤等可能造成地面污染的，要铺设隔离层，并配备消烟除尘设施；

（七）配备必要的防蝇、防虫、食品保鲜等设备。

第四章 食品摊贩监管

第十七条 县区政府卫生、市容、食品药品管理以及工商等部门，应当按照下列规定依法履行对食品摊贩的监督管理职责：

（一）卫生行政部门负责食品摊贩食品安全综合协调工作，承担食品安全风险评估、食品安全信息公布以及重大食品安全事故的查处；

（二）市容管理部门负责食品摊贩集中交易场所规范经营和环境卫生，取缔未经许可的食品摊贩；

（三）食品药品监督管理部门负责餐饮类食品摊贩的日常监督管理，组织从业人员进行食品安全知识培训；

（四）工商行政管理部门负责商场、超市、集贸市场除餐饮类的食品摊贩的日常监督管理；

（五）其他有关部门应当在各自的职责范围内配合做好食品摊贩的监督管理工作。

第五章 法律责任

第十八条 食品摊贩在经营过程中有违反《中华人民共和国食品安全法》行为的，各监管部门要依据相应条款予以行政处罚；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第十九条 食品摊贩违反《安徽省城市市容和环境卫生管理条例》等规定从事食品经营活动的，或者在食品经营活动中产生油烟、噪声等污染的，由市容管理和环保部门依法查处。

第二十条 食品摊贩监管部门工作人员在监管工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第二十一条　本办法自发布之日起施行，有效期5年。