四川省人民政府


四川省旅游定点管理办法
四川省人民政府令第124号



1999年3月29日省人民政府第22次常务会议通过


第一条 为加强旅游业管理，规范旅游市场秩序，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，根据《四川省旅游管理条例》，制定本办法。
第二条 本办法所称旅游定点，是指经营餐饮、住宿、购物、旅游运输、文化娱乐等服务的单位，经批准获得接待旅游团队的资格。
第三条 四川省旅游行政主管部门负责全省旅游定点管理工作。县级以上旅游行政主管部门依照本办法规定负责本行政区域内旅游定点管理工作。工商、公安、卫生、物价、技术监督、环保、建设、交通、贸易、宗教、文化、林业等行政主管部门应配合做好旅游定点管理工作。
第四条 旅游定点应当符合旅游规划要求，定点单位应当具备下列基本条件：
（一）法定经营手续齐全；
（二）清洁、卫生、安全符合法定条件；
（三）有良好的商业信誉；
（四）有与接待旅游团队相适应的设施、设备；
（五）有健全的管理制度；
（六）工作人员经过严格的岗位培训，有良好的思想素质、业务技能和相应的外语水平。
旅游服务各行业具体的定点条件由省旅游行政主管部门商有关部门拟定，报省人民政府批准后公布实施。
第五条 申请旅游定点，应当向旅游行政主管部门提交下列文件：
（一）定点经营申请书；
（二）营业执照副本；
（三）证明具备合法经营资格的其他文件。
第六条 在省以上工商行政管理部门登记注册的企业申请旅游定点的，由省旅游行政主管部门受理申请并负责审批。其他企业或个体工商户申请旅游定点，由市、地、州旅游行政主管部门或其委托的县级旅游行政主管部门受理申请并负责审批，并报省旅游行政主管部门备案。星级宾馆
（饭店）具有旅游定点资格，无需再申请、审批。
旅游行政主管部门应在接到旅游定点申请书之日起30日内予以批复。对符合条件的，授予旅游定点标志；不予批准的，应书面答复并说明理由。
旅游定点标志由省旅游行政主管部门统一制作。旅游定点单位应将定点标志悬挂于经营场所的明显位置。
第七条 道路运输经营单位申请旅游定点，应具备道路运输管理机构确认的营运资格。经旅游行政主管部门审查，对符合条件的企业，授予旅游定点标志。对定点企业的运输车辆，经道路运输管理机构对车辆技术状况进行审核，符合条件的由旅游行政主管部门统一发给相应的标志。
第八条 旅游定点单位及其从业人员应当遵纪守法、合法经营，不得给付或私自收受回扣。旅行社、导游不得与定点单位串通，肋迫、欺诈旅游者。
第九条 旅游定点单位应及时解决旅游者的投诉，对合法权益受到损害的旅游者，应给予赔偿。
第十条 旅游定点单位每季度应向旅游行政主管部门报送接待旅游团队经营统计表、受理旅游者投诉统计表。
第十一条 旅游定点单位法定代表人、经营范围、经营场所发生变更或者停业、歇业等，应在办理工商登记后报旅游行政主管部门备案。
第十二条 旅游定点单位定点标志工本费，按省物价部门核定的标准收取。
旅游行政主管部门不得擅自提高收费标准，不得对旅游定点单位收取管理费和质量保证金，不得收取旅游定点车辆标志费用，不对旅游定点单位进行年检。
第十三条 执行本办法成绩显著的旅游定点单位及其工作人员，由旅游行政主管部门给予表彰和奖励，并向社会推荐。
第十四条 旅游定点单位违反本办法规定，不按期报送接待旅游团队经营统计表、受理旅游者投诉统计表的，由旅游行政主管部门责令其限期改正。
第十五条 旅游定点单位有下列情形之一的，旅游行政主管部门责令其限期改正，逾期不改的，予以通报批评；拒不改正或屡教不改的，取消定点资格并予公告：
（一）不按规定悬挂旅游定点标志的；
（二）在旅游经营中进行不正当竞争的；
（三）丧失旅游定点条件的；
（四）旅游定点运输企业及其车辆，任意改变旅游团队运行计划或者有途中拒载、敲诈勒索行为的；
（五）有其他损害旅游者合法权益行为的。
第十六条 旅游定点单位被依法取消定点资格的，一年内不得提出旅游定点申请；被依法第二次取消旅游定点资格的，不得再提出旅游定点申请。
第十七条 旅行社、导游与定点单位串通，胁迫、欺诈旅游者的，由旅游行政主管部门按《旅行社管理条例》、《四川省旅游管理条例》的有关规定处罚。
第十八条 旅游行政主管部门及其工作人员对符合定点条件应予定点的单位不予定点，或者对不符合定点条件的单位批准其定点的，任何单位或个人均可向所在地人民政府或上级旅游行政主管部门举报，由所在地人民政府或上级旅游行政主管部门责令改正。
第十九条 旅游行政主管部门及其工作人员违反本办法规定，擅自增加行政事业性收费项目或提高收费标准的，旅游定点单位可以向上级旅游行政主管部门投诉，上级旅游行政主管部门应责令其限期改正；定点单位也可以向政府价格主管部门投诉，由政府价格主管部门依法处理。
第二十条 旅游行政主管部门及其工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，由有权机关给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本办法自公布之日起施行。



1999年4月20日
法院的案件危机与对策

何兵


　 一、积案问题严重

　 为文立言者，总有一种拔高自己所论问题从而引人刮目相看的趋向。然而，本文用“案件危机”一词来描述我国法院当下面临的案件负担居高不下的局面，却决非是危言耸听。事实可以说话。

　 1979年全国法院审结案件52万件，1989年则涨至260万件，是1979年的五倍。此后的十年间，法院审结的一审、二审、审判监督案件数全面、持续地上涨，1999年达623万件，又翻一番。案件飙升的直接结果是：一、法院案件负担极其沉重，积案居高不下。虽集中清理，至今年7月底全国法院仍有未结案件185万件，其中不少是超审限案件。二、案件质量无明显提高，表现为一审判决的上诉维持率一直保持在50％左右的水平，除8％的上诉案因当事人撤诉而结案外，其余的40％多的一审判决被废弃。再审判决的维持率持续下降，从1990年的66％降至1999年的26．6％。再审判决维持率大幅下降虽然可以解释为系因法院加大了审判监督的力度所致，但至少从一个侧面反映我国法院的终审判决质量存在问题。

　 法院积案居高不下的局面已引起最高人民法院的高度重视。为加快办案速度，最高人民法院近期制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来“提速”。最高法院并于近期召开了清理积案的专题电话会议。提速固然可以减轻案件积压，但存在着案件质量下降的风险。实际上，这些措施皆是权宜之计，非长久良策。

　 将积案堆集的责任全部归于法院是有失公允的。虽然法院的办案效率有待提高，但自改革开放以来，法院年审结案件数已提高十几倍。据笔者所知，部分法院的法官已在加班加点、超负荷地运转。问题在于法官无论如何“卖力”，办案数总有一个限度，而案件的增长并不会因为法官脸上的疲倦而有所消减。西方国家的现代化实践表明，案件增长是经济增长的一个附带产品，案件数量“起飞”是现代化过程中必经的一个阶段，且是一个长期存在的现象。案件负担过重是世界上几乎所有法治国家的共同课题。德国宪法法院院长面对堆积如山的案件曾经叹道：“我们已经灭顶。”美国法院因为案件积压，审判迟延，受到朝野一致声讨，指责美国的审判制度已严重损害了美国企业在国际上的竞争力。司法改革的浪潮之所以在世界范围内掀起，案件负担是一个重要诱因。从我国法院公布的案件统计数据来看，法院案件“起飞”阶段已经开始，如果国家不从司法政策上提出解决这一问题的系统性方案，不仅现行出台的司法改革措施的效用会大打折扣，而且法院最终会被案件压垮。

　 数年来，我国法院解决案件增长的对策之一是增员，1979年全国法院干警总数（法官及其他人员）约6万人，而今仅法官即达17万名，出现“法官膨胀”的局面。法官膨胀诱发的问题是：一、国家无力对法官进行高薪供养，而高薪供养法官是各法治国的通例，是保证法官独立办案的物质前提。二、法官人数太多，无法实行法官异地轮流任职制。法官土生土长，与地方发生千丝万缕的联系，独立审判没有制度上的保障，“国家的地方法院”成为“地方的法院”，不时地成为保护地方利益的工具。三、法官人数太多，无法保证法官队伍的质量。

　 我国解决法院案件负担的第二个方法是通过“主管”制度，将许多本应准允人民诉诸法院的纠纷动辄以不属法院主管为由拒于门外。一位遭校方开除的大学教授无法诉诸法院，因为“这是内部管理行为，不归法院主管”。这不是理由的“理由”，使人们感到有冤无处诉，从而对法院失望并进而对社会产生敌对情绪。第二个方法是诉讼费制度。据学者分析，高额的诉讼费往往使人民对法院望而却步。

　 重树法院在人民心目中威望，法院的应然之路是大幅度地压缩法官队伍，扩大法院的受案范围，降低法院的诉讼费用，使法官真正成为一个受人尊重和爱戴的职业，使法院成为人民身边的、能够便利使用的权利保护神。法官队伍大量减少，受理案件大范围扩张，将会使案件负担的问题雪上加霜。为此必须从宏观政策上采取应对措施。

　 二、对策之一：司法转型

　 （一）法院转变职能。历年来的政府裁员一直未收到预期效果的主要原因是政府职能未能转变。政府管的事太多，人手不够，增员就成了合理的选择。这一道理同样适用于法院。法院现在的职能定位是通过案件审理，解决纠纷。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，即使到了法院，也没有必要由法官来解决。调查表明，法院审理的案件中真正构成法律上的“疑难问题”，必须动用法官这种专业人士“求解”的不足10％。其余如债务案件、伤害赔偿案件往往并不存在“法律上的问题”，“欠债还钱，天经地义”，不仅法律上很清楚，而且一个不懂法的人按照人情常识即可做出正确的判断，没有必要劳驾国家高薪供养的法官。现代社会一日千里，国家制定的法律难免与生活脱节，导致一些纠纷在法律上“看不出眉目”。如何对这些纠纷进行精深的研究并作出合乎法律本义和正义理念的判断才是法官真正的职责。法院不可能不解决纠纷，否则不成为法院，但有纠纷不代表有“法律问题”，国家应从宏观政策和制度上将那些没有“法律上问题”的纠纷通过激励机制诱导当事人在法院外以及开庭审理前解决，将民事纠纷（约占法院案件的九成）“导入”法院外的纠纷解决机构，而不是鼓励人民斗讼公堂，使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”，这是个事关全局的“大问题”。

　 将民事纠纷导入法院外纠纷解决机构的一个风险是，这些机构由于没有严格的程序保障，弱势的当事人有可能不得不忍气吞声地“咽下苦果”。而对此，除了重整法院外纠纷解决机构以外，一个重要的手段是加大法院对民间的、行政的纠纷解决机构的监管（详见后论），从而使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“法院外纠纷解决机构的监督者”。从宏观战略上将法院定位于纠纷解决的“最后一手”而不是“第一手”，法院作为一个法院外纠纷解决机构的指引者和监督者身份存在。

　 作为指引者的法院，要求法院的判决必须严格地执行法律，发出正义的强音，为法院外纠纷处理机关树立明确的、不可撼动的准绳。法院是人民的脊梁，人民一旦坚信“法院会依法判决”，弱者也会挺直腰杆———让法院判！果如是，则法院外的纠纷解决机构的解决方案就会向法律的准绳靠拢。

　 作为监督者的法院，必须保障一旦法院外纠纷解决机构离谱，人民有向法院求得司法复审和程序保障的可能———不行咱们进法院！法院与法院外的纠纷解决机构有一种互动的关系。没有法院的指引、监督和支持，法院外的纠纷解决机构将会出现群龙无首，各自称王的局面。为此法院必须牢牢掌握对法院外纠纷解决机构的监督权和对法律问题的最终判断权。法院外的纠纷解决机构则可以为法院减轻大量的案件负担，从而使法院集中精力解决主要矛盾，提高裁判的品质。如果法院外纠纷解决机构瘫痪，出现“一口唾沫找到两级法院，一堆垃圾打了两年官司”的局面，则法院势将淹没于诉讼的汪洋大海。

　 （二）重构法院调解。为减轻法官的审判压力并尽量维系当事人间的商业、家庭和“睦邻友好关系”，应对诉入法院的纠纷进行类型化分析，并对诸如相邻关系等类型案件实施调解先行制度，即未经调解的，不予审判。法院内部实行调、审分离。调解必须坚持并尊重当事人自愿原则，只要当事人愿意并不违反国家禁止性规定，适当的“和稀泥”也可以。调解由于无须作出法律上疑难判断，故此，调解工作可在法官的指导和监督下由法官助理进行———“一边准备（开庭），一边调”。为防止调解官用手中的权力“逼迫”当事人就范，调解机构不得行使裁判权并不得剥夺当事人要求审判的权利。同时为防止以拖压调，可以规定在法定期限内达不成调解协议的，立即“送去审判”。

　 法官的“开庭审判”则与调解相反，必须严格按照法律的规定进行。法官的判决如果“和稀泥”，脱离法律，左右摇摆，就会使法律丧失尊严，动摇法治的基础。调解程序与审判程序区别如此重大，背后的道理在于：裁判程序是一个树立标准的程序，而调解程序只是“解决问题”的程序，二者奉行不同的原则———调解以情，听讼以法。法官的判决是国家的判决，必须严守法律，才能前后左右保持一致，给人民一个准确的信号，从而让人民在法律的引召下有序地生活。

　 （三）人员分工。从法院内部来说，要进行人员和职能的分工。通过一定的机制，在现行的法官队伍中进行选拔，使少量优秀的人材脱颖而出。隆其地位，尊其人格，使他们成为说一不二的真正法官。他们的职责主要在于通过对疑难案件的审理，对法律本身的漏洞、法律间的冲突等问题作出准确的判断、解释和补充。法官是“研究法律问题的官”，主要从事“研究性工作”和“开庭审判”。对于那些被淘汰下来的现任法官就地“转制”，成为法官助理，不享有裁判权，比照政府公务员的待遇进行供养。他们的职责定位从事“事务性工作”，为法官的审判活动提供支持并从事案件的先行调解。人员分工的一个目的是人尽其材，各尽其责，以免职责不清或大材小用，导致“窝工”。

　 （四）修订程序。理论和实务界应侧重对纠纷进行类型化分析，并量体裁衣地为不同类型的纠纷设置相应的程序装置。严格的程序当然有助于判决结果的公正，但程序是以时间和金钱为代价的，不考虑纠纷的类型而一味地强调程序的重要性，以严格的程序来审理鸡零狗碎的小事，得不偿失。各国应对案件危机的一个共同策略是制定小额诉讼程序，对小额纠纷实行速战速决。此外，扩大非讼程序的适用范围。我国民事诉讼法规定的支付令程序本属一种“短平快”程序，然而由于制度以及制度外的原因，一直未能发挥作用，以其解决的纠纷只占法院民事受案的8％左右。而资料表明，日本的民事纠纷却有2／3是通过这种“短平快”程序解决的。我国司法资源的浪费由此可见一斑。再者，完善开庭审理前的准备程序。通过准备程序大量化解纠纷，减轻法官开庭审理的负担。美国法院受理的民事案件中，有90％通过庭前准备程序得以解决，只有不到10％的案件经过开庭审理。这对我国的司法改革有相当大的借鉴意义。（上）