高校自治与司法审查——以高校双重性身份的平衡为视角

窦希铭


　　文章摘要：大学自治是现代高等教育管理中最普遍的价值信念和基本原则，但无论是在国外还是在中国，大学自治都不是绝对的，而是有限度的。高校作为事业单位，依法具有自治权，其不仅具有私法上地位，而且由于相关法律的授权或委托亦赋予了其公法地位而具有行政主体资格，但由于其双重性身份在法律上定性和界分的不明确性，引致了日益增多的性质不定的纠纷。司法审查的介入引致了高校自治的危机，高校自治权的行使和司法权的介入实质上就是两种权力的博弈。而笔者以为平衡这一博弈的路径之一就是引入“公务法人”的概念。公务法人引进是平衡高校双重性身份的理性选择，也可以为司法权力的合法、合理的介入提供理论依据和法律依据，是司法权力介入高校自治领域的合法性基础。

　　关键词：高校自治 司法审查 公务法人

一、引言： 从自治遭遇司法说开去

　　高校自治，亦称大学自治，高校以自治为宗旨，大学的诞生和成长始终高举自治的旗帜，大学自治是现代高等教育管理中最普遍的价值信念和基本原则。这一传统是基于这样价值取向的：即大学是研究、传播智慧和学问的场所，应让学术专家单独解决知识领域中的问题。因此其应是一个自治性团体，决定应该开设哪些科目及如何讲授知识，分配学校的教育资源，决定学位获取的条件等等。此外，基于自治决定校内事务的管理。大学自治实际上包含了两方面内容：一是学术上的自由，二是管理上的自主。但无论是在国外还是在中国，大学自治都不是绝对的，而是有限度的。

　　在高等教育受到普遍重视的现代社会，高校自治也遭遇到了空前的挑战。高校自治权的行使领域受到了司法权的介入。在我国，“田永案”和“刘燕文案”即是例证。在这两个案件中，高校被推至行政诉讼的被告席，大学自治面临着前所未有的危机。有学者担心司法权力会干预高校自治，并对学术自由和独立产生不良的影响；也有学者质疑，学校的退学决定、学术委员会的论文审查，是可诉讼的行政行为，还是不得司法审查的高校自治行为？

　　就笔者分析，高校自治权的行使和司法权的介入实质上就是两种权力的博弈。高校自治之所以在自治的领域中遭遇司法审查的干预，不仅仅是高校自治范围的模糊性和司法介入的不确定性所造成，从更深层次的原因分析，实则是高校的双重性身份的不确定性所致。高校作为事业单位，不仅具有私法上地位，而且由于相关法律的授权或委托亦赋予了其公法地位，这一双重性的身份致使高校所行使的权力从性质上可切分为行政性的权力和非行政性的权力两种。也正是其双重性身份在法律上定性和界分的不明确性，引致了日益增多的性质不定的纠纷。而司法权作为对行政权行使的一种监督性的权力，当有相关合法权益遭受高校所行使的行政管理权力侵害时，司法权力又不得不合法介入予以救济。但如何在高校自治和司法审查之间划分出泾渭分明的界限，以寻求二者之间的平衡点呢？笔者试图以高校的双重性身份的平衡为切入点，合理剖析当前我国高校的私法与公法的双重地位，借鉴国外的高校自治的研究模式，从而在法律制度上实现双重身份的平衡。并以现行法和理论为依据，并从当前司法审查的现状和趋势为视角，透视高校自治与司法审查之间的平衡点，探寻高校地位明晰化的法律路径。

二、高校自治：高校双重性身份的解读

　　在我国，按照法人分类的传统理论，“凡是以营利为目的设立的组织属企业法人，而不以营利为目的设立的组织为机关、事业、社团法人。此外,区分企业法人与机关、事业、社团法人的另一重要标准是设立的依据。企业法人依照民商事法律设立，而机关、事业、社团法人依据组织法和行政法律规范设立高校作为承担公共服务的组织,属事业法人。” 国《教育法》第25条第2款规定：“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。”高校不以营利为目的，但作为事业单位，高校具有特殊的法律地位。“这主要体现着在其强烈的自治色彩——从收费到学术研究、管理等，高校在一定程度上都是独立于国家和社会组织的。如果“事业单位”的固有视野，单纯从内部关系进行考察的话，高校可是一个涉及私法与公法双重身份的法人。

　　就高校自治权的内涵而言，依据《高等教育法》第11条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”自主办学是高校的一项法定的权利，亦是本文所称的高校自治权或大学自治权。这是高校作为民事主体所应具有的基本权利。高校自治权在《教育法》通过列举性的方式给予了笼统的规定，《教育法》第28条规定：学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理；……（四）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；（五）对受教育者颁发相应的学业证书……”从现行法的角度，高校自治权的内涵仅限于此，如此模糊和列举性的规定导致高校治理过程当中出现了许多法律纠纷难以定性和解决。从现行法的规定看，它既有民事主体身份，又有近似行政主体的特点。这种双重性的身份导致对高校自治的理解和界分容易出现模糊性，尤其是当高校被当作行政主体卷入行政诉讼接受司法审查时更是难解难分。笔者以为，当下由于其法律地位的复杂性所引致的纠纷日益增多的现实导致高校自治出现严重的危机，而解决这一难题的前提应当是：在现行法的框架下合理界分和厘清高校的双重性身份，界定其不同身份下的法律地位：

　　（1）高校作为民事主体身份的界分
　　依据《中华人民共和国高等教育法》第30条规定，“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”可见，从现行法的角度看，高校具有私法地位和民事主体的身份，并且从其性质上看属于事业法人，或者如学者所言，高校是一个“私法人”。而其独立的民事主体身份也就决定其具有相关的自治权利，即高校自主权，学术或社会将此权利称之为大学自治权，即可以自由决定高校内部事项的权利。高校的民事主体身份主要体现在：

　　其一，高校与其他民事主体之间民事关系的形成、变更和消灭是以事业法人的身份出现的，可以签订合同等，双方具有平等性。而尤其是学生之间的教育关系的成立、变更上，高校与学生具有相对平等性。

　　其二，在责任的承担上，高校具有民事主体地位。如在学生伤害事故中，学校可以成为民事赔偿的主体。“正是基于这些私法性的因素，梁慧星教授在领衔起草的《中国民法典草案建议稿》中新增了“教学培训合同”，以实现二者在民事法律关系上的合同化。”

　　依据教育法、高等教育法等相关现行法的规定，高校所具有的自治权的内涵虽然都是列举性的，但由于这些权利性质的模糊性，导致了其身份及法律地位的不确定性。高校在行使何种权利属于私法身份，何种权利属于行政主体的公法身份呢？比如关于“学籍管理、学位证书的颁发”等权利，学界以及司法界就尚无定论。

　　（2）高校作为行政主体身份的界分

　　从行政法理论的角度而言，所谓行政主体是指：“以自己名义实施公共行政管理活动，并那独立承担由此产生的法律责任的组织。”依次定义，行政主体身份的成立应具备以下几个要件：第一，行政主体是组织而非个人，组织法律法规授权的条件下才可以成为行政主体；第二，行政主体应当具有管理公共事务的职能或权力；第三，行政主体能够以自己的名义实施公共行政并承担法律责任。

　　作为事业法人的高校以公益为目的、接受国家的财政拨款，在设立上实行强制主义且行使了部分公共权力，有着浓厚的公法身份的色彩。在高校自治的过程中，其并不单纯为私法关系的主体。依据《教育法》第28条所赋予的“对受教育者进行学籍管理，实施奖励条款都表明高校的公法地位。依次进路分析，高校虽然不是国家的行政机关，但其依法属于法律法规授权的履行部分教育行政管理职责的教育机构，其具有行政主体的身份和资格。此种以“授权行政主体理论”为视角分析早已不新鲜，在“田永案”中，法院就是以高校所行使的权力属于法律法规所授予的角度，将高校定性为授权性的行政主体，从而合理的解决了纠纷。

　　可见，在高校自治的过程中，其权力的性质依其不同的法律身份也具有不同性质。但问题在于：我国高校的行政主体地位并不明确。依据我国行政主体理论，行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。但何谓“法律、法规授权的组织”而我国则标准不明，“授权的组织”无法具体确定。而哪些属于法律、法规授予的行政权难以确定，“应该承认,行政法的论著在界定这个概念时，描述性的解释居多，而疏于规范性的解释。许多教材往往是根据有关法律法规的规定，列举一些组织来阐明什么是‘法律、法规授权的组织’，却很少深入探讨法律、法规所授予的权利为什么是行政权，而不是其他权利。”于是,“当我们从充分保障当事人权益的立场出发,力图使行政法的调整范围扩张至过去被疏忽的领域时,行政法上‘法律、法规授权的组织’这一概念正面临挑战。”校身份的双重性决定了概而述之的不可行，也表明高校自治的有限性。在追求高校自治的同时，将之纳入司法审查是有必要的。但现行法律规定的模糊导致了司法的统一可能性的降低，因此明确高校的行政主体的身份和地位是合理界分高校自治和司法审查领域的迫切需要。

三、高校双重性身份的平衡：“公务法人”的引入

　　正如笔者如上所述，由于高校身份的双重性，引致了高校自治范围的不确定性以及司法权力介入的模糊性。在高校自治的过程中，高校教育、教学管理领域发生的各类纠纷中，人们的种种尴尬处境均与公法和私法之争有关。而在高校自治权的行使侵害相关合法权益时产生纠纷时，人们无法确定，高校侵犯合法权益的行为，是以行政主体身份行使行政职权的行为，还是以民事主体身份实现民事权利的行为？在将纠纷诉诸法院后，由此而生的诉讼是行政诉讼还是民事诉讼？这一困惑的产生，主要源于公法与私法的界限不清以及由此引起的作为事业单位的高校的模糊身份。如何定位高校的身份或法律地位，对于合理解决高校自治和司法审查之间的博弈意义重大。

　　为了合理界分和平衡高校的双重性的法律身份，解决公法规则与私法规则在高校管理中的冲突与适用问题，可以引进公务法人理论，用于确定高校这类特殊组织的地位、性质及其法律身份。行政法学者马怀德教授在其《公务法人问题研究》便从理论的角度提供了论证。所谓公务法人，“它是行政组织的一种，是行政组织在新的历史条件下的扩张形态，具备几方面的特征：第一，公务法人是公法人，不同于依私法设立的私法人。第二，公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同，它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的。第三，公务法人拥有一定的公共权力，具有独立的管理机构及法律人格,能够独立承担法律责任。第四，公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系。”

　　笔者认为，作为事业单位的高校与法国的公务法人在功能方面有很多类似之处。它们都作为国家依法设立的公益组织，它不以营利为目的，其教育、教学活动具有公共服务的属性。“然而，由于我国不存在公私法之分，无公法人与私法人之别，故而学校等事业单位实际上处于模糊的法律地位。”依此进路分析，高校是公务法人的典型代表。诚如前所述，由于高校自治权力也具有双重性的行使，因此在高校自治权的行使过程中，不仅会产生私法关系，也包括行政法律关系。依公务法人理论，如果将高校从法律上定性为公务法人，在其行使的自治权的性质属于法律、法规授权的行政性权力时，司法权力就可以合法的介入。可以说公务法人的引入就是平衡高校双重性身份的一个合理选择。

四、结语

四川省眉山市人民政府


眉山市人民政府关于印发眉山市社会稳定风险评估实施细则（试行）的通知

眉府发〔2011〕12号



各区、县人民政府，经开区和工业园区管委会，市级各部门，市属以上企事业单位：

《眉山市社会稳定风险评估实施细则（试行）》已经市政府第152次常务会议审议通过，现印发你们，请认真遵照执行。



二○一一年三月三十一日



眉山市社会稳定风险评估实施细则（试行）



第一章 总 则

第一条 为保障广大人民群众根本利益，从源头上防范和减少不稳定因素发生，维护社会和谐稳定，规范社会稳定风险评估工作，根据国家有关规定和《四川省社会稳定风险评估暂行办法》，结合我市实际，制定本实施细则。

第二条 眉山市行政区域内，各级人民政府及其职能部门和具有行政管理职能的单位，出台、实施关系到群众切身利益和社会普遍关注的重大事项，应当开展社会稳定风险评估。

本实施细则所称重大事项主要指重大政策、重大改革措施、重大项目和重大活动等。

第三条 各级人民政府领导和管理本行政区域内社会稳定风险评估工作，相关责任主体负责具体组织实施。

第四条 社会稳定风险评估工作应当坚持法治、民主、科学的原则和“属地管理、分级负责”、“谁主管谁负责、谁决策谁负责”的原则。

第二章 评估范围

第五条 以下重大事项应当开展社会稳定风险评估：

（一）国家、省、市确定为重点的工程项目建设；

（二）国有、集体企业（国有、集体控股企业）重组改制中的国有、集体产权转让及人员分流、人员安置等；国有、集体企业（国有、集体控股企业）关闭和破产中的资产处置、人员安置和社会保障等；

（三）农村土地、林地经营权流转等方面重大政策和改革措施；项目建设和乡村规划建设中的农民土地征用、补偿和人员安置；进城务工人员的劳动就业和社会保障；合作医疗、计划生育、农业生产用水、殡葬等涉及农民的政策性收费等；

（四）行政区划调整、旧城改造、经济适用住房、廉租住房规划和城市基础设施建设中的土地征收征用、拆迁补偿、居民安置；水电、矿产、旅游等资源开发和交通、水利、公共服务设施等重点项目建设中，涉及群众切身利益的工程选址、实物调查、土地征收征用、拆迁补偿、移民安置等；

（五）水、电、燃气、粮食、公共交通、教育、医疗、药品等关系群众切身利益的商品、服务价格和收费标准重大调整等；

（六）养老、医疗、失业、工伤、生育保险和最低工资标准、最低生活保障等政策的重大调整；促进就业政策的重大调整等；

（七）机关和事业单位改革程序及改革中的人员分流安置、资产处置、社保关系、职工待遇调整等；

（八）环境保护收费标准的制定和调整；可能造成环境现状改变或较大污染物排放的项目建设等；

（九）重大自然灾害和重大疫情的预警防控方案；食品、药品安全预警防控监测方案；重大安全、质量事故处置；洪水、干旱、地震等重大自然灾害后的重要恢复重建项目建设；

（十）涉及人员多、敏感性强，可能对社会稳定产生影响的重大活动；

（十一）可能引发历史遗留问题的重大事项；

（十二）有关民生问题的行政规范性文件的制定；

（十三）其他涉及群众切身利益的重大事项。

第三章 评估责任

第六条 重大事项稳定风险评估由市级相关部门和单位负责组织实施。各区县负责组织、实施本辖区内的社会稳定风险评估工作。

第七条 决策提出部门、政策起草部门、项目报建部门（单位）、改革牵头部门、工作实施部门是稳定风险评估工作的责任主体，必须牵头抓好社会稳定风险评估工作，形成科学、客观、全面的报告，并依据评估报告做出相应决定，对决定事项负责。其中重点责任单位包括：

（一）市农工办负责牵头做好统筹推进新农村建设及涉农政策制定和调整等方面的稳定风险评估工作；

（二）市发展改革委负责牵头做好重大改革决策、物价调整及城乡一体化发展等方面的稳定风险评估工作；

（三）市教育局负责牵头做好教育改革发展过程中重大事项等方面的稳定风险评估工作；

（四）市人力资源社会保障局负责牵头做好机关和事业单位机构改革以及社会就业、劳动保障、医疗保险、拖欠农民工工资等方面的稳定风险评估工作；

（五）市国土资源局负责牵头做好全市农村集体土地征收、拆迁、补偿、安置和矿产资源开发利用等方面的稳定风险评估工作；

（六）市环境保护局负责牵头做好事关生态、环境等方面的稳定风险评估工作；

（七）市住房城乡建设局负责牵头做好国有土地拆迁安置、市、区县房屋拆迁行业政策、建筑行业拖欠民工工资等方面的稳定风险评估工作；

（八）市交通运输局负责牵头做好交通运输、交通疏导等方面的稳定风险评估工作；

（九）市卫生局负责牵头做好医患纠纷、重大疾病预防控制等方面的稳定风险评估工作；

（十）市城管执法局负责牵头做好城管执法方面一般程序案件的稳定风险评估工作；

（十一）市国资委负责牵头做好企业改制政策等方面的稳定风险评估工作。

其它问题或事项的稳定风险评估，应根据政府部门的职能分工，由相关职能部门牵头负责；难以界定主管部门的，由市政府指定牵头部门。

第八条 各责任主体在对重大事项进行风险评估过程中，必要时可邀请市监察局、市政府信访局、市委维稳办、市法制办、市公安局等单位人员参加，提供咨询参考。

第四章 评估内容

第九条 对重大事项进行社会稳定风险评估，应主要围绕合法性、合理性、可行性、安全性四个方面开展。

（一）合法性。主要评估事项内容、程序是否符合现行法律、法规、规章，是否符合党和国家的方针政策，是否符合省委、省政府和市委、市政府的重要决策和部署。

（二）合理性。主要评估事项内容是否符合本地区、本系统近期和长远发展规划，是否兼顾各方利益群体的不同需求，是否考虑地区的平衡性、社会的稳定性、发展的持续性。

（三）可行性。主要评估事项内容是否经过充分论证，是否符合大多数群众的意愿，所需的人力、财力、物力是否在可承受范围内且有保障，是否能确保连续性和稳定性，时机是否成熟。

（四）安全性。主要评估事项内容对所涉区域、行业群众利益和生产生活的影响，群众对该影响的承受能力，引发矛盾纠纷、群体性事件的可能性，是否有相应的风险规避、防范、处置措施和应急预案。

第五章 评估程序

第十条 重大事项责任主体指定承办部门对已确定的评估事项制定评估方案，明确具体要求和工作目标。

第十一条 承办部门根据实际情况，通过收集相关资料、问卷调查、民意测验、座谈走访、听证会等方式，就重大事项征求意见，对社会稳定风险进行预测和评估，也可以组织相关部门、中介组织和专家、学者评估论证，预测、分析可能出现的不稳定因素。对依照法律、行政法规规定不适宜事先公开的重大事项，承办部门应根据平时所掌握的情况，对各利益相关群体可能提出的意见进行分析、梳理和预测。

涉及国家秘密的重大事项的风险评估工作应当遵守国家有关保密规定。

第十二条 风险评估报告应评定出风险等级标准，根据拟决策事项可能带来的社会稳定风险情况，从高到低划分为I、II、III、IV四个等级，并由此提出不实施、暂缓实施、试行实施、实施的建议。

（一）决策事项可能引发全国、全省性的信访突出问题和群体性事件，给改革发展带来严重影响的，评定为I级；

（二）决策事项可能引发全市性的信访突出问题和群体性事件，给改革发展带来较大影响的，评定为II级；

（三）决策事项可能引发一定范围内信访突出问题和群体性事件，给改革发展带来一定影响的，评定为III级；

（四）决策事项不会引发信访突出问题和群体性事件，不会给改革发展带来影响的，评定为IV级。

第十三条 承办部门制定的风险评估报告报重大事项责任主体审定，由责任主体作出不实施、暂缓实施、部分实施、实施的决定。

第十四条 责任主体对作出实施或部分实施决定，但又存在一定风险的重大事项，应制定相应的应急处置预案，在实施过程中要严格按预案分解落实工作责任，有针对性地做好工作。同时，要坚持全程跟踪并做好后续评估，根据情况的变化及时做好应对处置工作。

第十五条 对作出暂缓实施或不实施的事项，当实施环境有较大变化，具备有利条件，拟启动实施前，责任主体应按程序重新进行稳定风险评估。

第十六条 属第五条规定的评估范围事项，在提交市政府常务会议审议时，必须同时提交评估报告。

第六章 责任追究

第十七条 有下列行为之一，情节较轻的，责令限期改正和批评教育；情节较重引发大规模集体上访或影响社会稳定的群体性事件的，进行责任倒查，严肃追究相关单位和责任人的责任。造成严重后果的，实行一票否决。对非行政机关，按照有关法律法规处理。

（一）应当进行社会稳定风险评估的事项而未实施评估的；

（二）在评估过程中弄虚作假的；

（三）未按照本实施细则进行评估的；

（四）对符合本实施细则第十四条规定的情形，未按照化解方案和应急预案开展工作的。

第十八条 出台、实施涉及群众切身利益和社会普遍关注重大事项的经济组织或社会团体，是该重大事项的责任主体，应当参照本实施细则开展社会稳定风险评估。

第十九条 各区、县人民政府结合本地实际，制定实施细则。

第二十条 本实施细则自发布之日起施行，有效期2年。